Niebezpiecznie wysoki deficyt - eksperci BCC

DI
opublikowano: 29-09-2009, 11:47

Poniżej publikujemy opinię dotycząca projektu budżetu państwa na rok 2010, opracowaną przez ekspertów Business Centre Club: prof. Stanisława Gomułkę i Janusza Zielińskiego.

"Zgodnie z przyjętym wstępnie przez Radę Ministrów projektem ustawy budżetowej na 2010 rok dochody budżetu wyniosą 245,5 mld zł (bez środków z UE i innych źródeł niepodlegających zwrotowi). Wydatki zostały zaplanowane na kwotę nie większą niż 297,7 mld zł, zaś deficyt budżetu nie powinien przekroczyć 52,2 mld zł. Przy planowaniu powyższych wielkości wzięto pod uwagę prognozę realnego wzrostu PKB o 1,2 proc., szacunek średniorocznej inflacji w wysokości 1 proc., wzrost spożycia ogółem o 1,1 proc. oraz osiągnięcie przychodów z prywatyzacji na poziomie ok. 25 mld zł.

Ogólnie trzeba ocenić, że rząd przyjął ostrożne założenia dotyczące wzrostu PKB oraz inflacji. W świetle doświadczeń z tegorocznym budżetem oraz w związku z wciąż dużą niepewnością dotyczącą gospodarki światowej, taka ostrożność  jest uzasadniona. Ta ostrożność po stronie dochodów  jest zresztą umiarkowana, bo budżet zakłada znaczny wzrost dochodów z podatków VAT i CIT, dużo większy niż PKB. Ale nasza uwaga koncentruje się wokół zmian dotyczących długu publicznego i możliwości przekroczenia progu sanacyjnego 55 proc. PKB. Kluczowe znaczenie w tym względzie będą mieć wpływy z prywatyzacji, przy czym oparcie finansowania znacznej części deficytu na tych przychodach jest zabiegiem ryzykownym, wynikającym raczej bezpośrednio z potrzeby nieprzekroczenia tego progu, niż z faktycznej determinacji rządu w dziedzinie prywatyzacji.

Rząd przyznał, że deficyt sektora finansów publicznych może osiągnąć już w roku bieżącym ok. 6 proc. PKB i zwiększy się do ok. 7 proc. PKB w roku 2010. Gdyby nie udało się osiągnąć planowanych wpływów z prywatyzacji na poziomie bliskim 30 mld zł, to minister finansów otwarcie informuje, że ryzyko przekroczenia przez dług publiczny ostrożnościowego progu 55 proc. PKB byłoby duże. Prawdopodobieństwo takiego przekroczenia, jeśli nie w 2010 to w 2011 r., trzeba niestety oszacować jako niemal pewne. Prezydent Lech Kaczyński podpisał właśnie nową ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.  Art. 86  pkt 2 tej ustawy dotyczy konsekwencji przekroczenia progu 55 proc., ale jeszcze nieprzekroczenia 60 proc. Otóż wtedy na kolejny rok Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym między innymi:
a) nie przewiduje się deficytu budżetu państwa lub przyjmuje się poziom tego deficytu zapewniający, że relacja długu Skarbu Państwa  do PKB przewidywana na koniec roku budżetowego, którego dotyczy projekt ustawy, będzie niższa od tej  relacji w poprzednim roku;
b) nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej;
c) waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć wskaźnika inflacji;
d) wprowadza się zakaz udzielania nowych pożyczek i kredytów z budżetu państwa.

Dobrze się stało, że zadanie nieprzekroczenia progu 55 proc. zostało uznane przez rząd za priorytetowe, ale wciąż nie mamy ani analizy ryzyka takiego przekroczenia w 2010 r., ani też dyskusji na temat środków, jakie koalicja zamierza podjąć w roku 2010, aby nie doszło do takiego przekroczenia w 2011 r.

Założenia makroekonomiczne

Ekonomiści MF szacują, że wkład spożycia indywidualnego we wzrost PKB wyniesie w 2009 r. 1,3 pkt proc. Głównym czynnikiem wzrostu w roku bieżącym ma być jednak eksport netto, z wkładem 2,1 pkt proc.

Na nieznaczne  przyspieszenie tempa wzrostu PKB w 2010 r. ma wpływać głównie  spodziewana odbudowa stanu zapasów. W odróżnieniu od stanu obecnego należy natomiast liczyć się ze spadkiem inwestycji w środki trwałe, szczególnie inwestycji prywatnych, z uwagi na spadek zysków i pogorszenie dostępu przedsiębiorstw do kredytów bankowych. Tymczasem MF zakłada utrzymanie się tych inwestycji w 2010 r. na poziomie tegorocznym. To bodaj najbardziej kontrowersyjne założenie makroekonomiczne projektu budżetu. Ponieważ  maleje także stopień wykorzystania zdolności produkcyjnych, więc możliwy jest spadek inwestycji w środki trwałe nawet o 10-15 proc.  Zakłada się duży wzrost stopy bezrobocia w roku bieżącym, aż o 3 pp., ale bardzo niewielki dalszy wzrost w 2010 r. To również kontrowersyjne założenie.

W odniesieniu do popytu zagranicznego za optymistyczną należy uznać prognozę realnego wzrostu eksportu o 2,8 proc. W tym kontekście istotną niewiadomą pozostaje skala możliwej poprawy sytuacji na głównych rynkach eksportowych w połączeniu z trudną do przewidzenia tendencją kształtowania się kursu złotego. Aprecjacja naszej waluty może wpłynąć na większą od zakładanej (3,2 proc.) dynamikę importu, a tym samym na dodatkowe zmniejszenie wkładu eksportu netto we wzrost PKB poniżej zakładanego obecnie poziomu minus 0,2 pkt. proc. Trudno jest również przesądzić, w jakim stopniu oczekiwany wzrost zagranicznych inwestycji bezpośrednich w przyszłym roku pozwoli na sfinansowanie deficytu na rachunku bieżącym.

Jak wspomniano już wyżej, średnioroczna inflacja w 2010 r. będzie najprawdopodobniej wyższa niż zakładany 1 proc. Ponieważ rok rozpoczniemy z inflacją prawdopodobnie około 3 proc., więc spadek inflacji w trakcie roku 2010 musiałby być rzeczywiście szybki i duży, aby średnia wyniosła tylko 1 proc. Presja inflacyjna powinna słabnąć, głównie za sprawą zmniejszenia presji płacowej, ale trwałość trendu aprecjacyjnego polskiej waluty jest już niepewna. Zresztą MF zakłada średni kurs złotego w 2010 r. na poziomie nieco powyżej 4 PLN/EUR. Tego założenia jednak nie krytykujemy. Rząd przyjął bowiem założenie, które same organizacje przedsiębiorców proponowały. Jeśli inflacja okaże się nieco wyższa, to w 2010 r. ułatwi realizację budżetu.

Wśród wewnętrznych uwarunkowań prognozy makroekonomicznej do największych zagrożeń należy zaliczyć brak rozwoju akcji kredytowej dla sektora prywatnego oraz niższe od oczekiwań kształtowanie się siły nabywczej pracowniczych gospodarstw domowych.

Dochody

Optymistycznym sygnałem, choć to na razie tylko niepewne założenie, jest zapowiedź wyższych o ok. 4,7 mld zł dochodów krajowych od zaplanowanych w znowelizowanej ustawie budżetowej na 2009 r.

Zgodnie z nowymi zapisami ustawy o finansach publicznych, w 2010 r. po raz pierwszy zostaną oddzielone dochody (oraz wydatki i deficyt) „krajowego” budżetu państwa od budżetu środków europejskich. Przyczyni się to z pewnością do większej przejrzystości finansów publicznych. Z drugiej strony, przy takim samym jak w br. traktowaniu obu deficytów, deficyt budżetowy państwa w 2010 r. wyniósłby nie 52,2 mld zł, ale o 15,3 mld zł więcej, czyli 67,5 mld zł. Dodatkowo ten deficyt należy powiększyć  o transfery do otwartych funduszy emerytalnych w wysokości około 20-25 mld zł. Tego typu informacji niestety brakuje w dokumencie MF.

Ogółem dochody podatkowe i niepodatkowe mają wzrosnąć w 2010 r. o 4,1 proc. nominalnie w stosunku do przewidywanego wykonania w 2009 r., przy czym w zakresie wpływów podatkowych planowany jest ich wzrost nominalny o 6 proc., natomiast dochody niepodatkowe będą nominalnie niższe o 11,5 proc. W segmencie dochodów podatkowych największy procentowy wzrost ma dotyczyć VAT (8,9 proc.) oraz CIT (9,6 proc.), co oznacza, że kwotowo osiągną one poziom odpowiednio 106,2 mld zł oraz 26,3 mld zł. Jednocześnie prognozuje się, że dochody z akcyzy wyniosą 53 mld zł (nominalny wzrost o 0,7 proc.), zaś z PIT 36 mld zł (wzrost o 3,3 proc.). Powyższy zaplanowany wzrost dochodów podatkowych  może nasuwać wątpliwości, szczególnie w odniesieniu do podatków CIT i VAT.

Prognozowane wpływy niepodatkowe mają osiągnąć kwotę 22,3 mld zł, a więc o blisko 3 mld zł mniej, niż przewiduje to plan na rok bieżący. Powodem takiej różnicy jest niższa o ponad 3 mld zł prognoza przyszłorocznych dochodów z dywidend od udziałów Skarbu Państwa w spółkach oraz wpłat z zysku. Uzasadnienie tego spadku, wskazujące na spadającą liczbę przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek SP, nie do końca jest przekonujące. Zwłaszcza, że wobec przewidywanego ożywienia gospodarczego poprawa wyników finansowych może dotyczyć także tych podmiotów, które nie będą jeszcze sprywatyzowane. Należy też wskazać, że rząd w dalszym ciągu nie uwzględnia wypłaty zysku przez PZU, licząc zapewne, iż w razie rozwiązania sporu z Eureko pieniądze te będą dodatkowym bonusem dla budżetu. Porozumienie z Eureko może jednak być też  kosztowne dla budżetu, bo ewentualną rezygnację przez Eureko z roszczeń do  SP trzeba będzie jakoś sfinansować. Plan na 2010 r. nie przewiduje również (na tym etapie zresztą słusznie) wpływu do budżetu państwa przynajmniej części środków pochodzących z zysku NBP.

Reasumując, niezależnie od powyższych dość licznych i niekiedy poważnych  zastrzeżeń, ogólna wielkość szacowanych wpływów do budżetu jest być może osiągalna, w każdym razie dużo bardziej realistyczna niż w projekcie budżetu rok temu.

Wydatki

W projekcie budżetu państwa na 2010 r. na obecnym etapie prac w wydatkach nie zostały uwzględnione środki na finansowanie projektów realizowanych przy udziale funduszy unijnych.

Limit wydatków na 2010 r. jest wyższy od zaplanowanego w nowelizacji tegorocznej ustawy budżetowej o 24,2 mld zł, tj. o 8,9 proc., co oznacza realny wzrost o 7,8 proc. To dużo w sytuacji wzrostu PKB o 1,2 proc. Ta liczba bardziej niż inne pokazuje, że rząd wbrew początkowym zapowiedziom zdecydował się na dość ekspansywną politykę fiskalną. Nie dziwi nas w tej sytuacji oświadczenie ministra Rostowskiego, że budżet na rok 2010 to nie budżet jego marzeń. To bardzo łagodne podsumowanie oznacza w istocie przyznanie, że jest to budżet bardzo  ryzykowny. Na jedno ryzyko już zwróciliśmy uwagę: szybki marsz w kierunku progów długu publicznego 55 i 60 proc. PKB. Drugie ryzyko, to potencjalnie niebezpieczny wzrost kosztów obsługi długu publicznego.

Największy wzrost wydatków dotyczy środków przeznaczonych na dotacje i subwencje (o 11,1 mld zł), obsługę długu publicznego (o 4,5 mld zł), składkę do UE (o 1,7 mld zł) oraz wydatki bieżące jednostek budżetowych (o 3,1 mld zł). Oznacza to, że na dotacje i subwencje zostanie wydatkowanych 143,5 mld zł, wydatki bieżące jednostek budżetowych pochłoną 56,8 mld zł, zaś obsługa długu publicznego 35,1 mld zł. Pozostałe wydatki w łącznej kwocie blisko 50 mld zł obejmą świadczenia na rzecz osób fizycznych (20,8 mld zł), wydatki majątkowe (14,8 mld zł) oraz płatności do budżetu UE (14,1 mld zł).

Szczegółową analizę poziomu i struktury planowanych na 2010 r. wydatków budżetowych trzeba rozpocząć od wskazania, że ich wzrost przekracza dwukrotnie planowaną dynamikę wzrostu dochodów. Ważną i pozytywną zmianą w projekcie budżetu na 2010 r. w stosunku do rozwiązań tegorocznych jest zaniechanie upychania dużej części wydatków w innych niż budżet centralny częściach sektora finansów publicznych, co czyni przyszłoroczne projekcje bardziej wiarygodnymi. Ma to również znaczenie o tyle, że w odbiorze rynków finansowych bardziej od wyniku budżetu centralnego liczy się deficyt całego sektora, chociaż perspektywa w tym ostatnim zakresie nie wygląda niestety dobrze. Według szacunków BCC deficyt sektora finansów publicznych może osiągnąć już w roku bieżącym przedział 6-7 proc. PKB i zwiększyć się do 7-8 proc. PKB w roku 2010.

Wśród przyszłorocznych wydatków należy odnotować wdrożenie kolejnych podwyżek wynagrodzeń nauczycieli o 7 proc., przeznaczenie kwoty ponad 15 mld zł (wzrost o 600 mln zł) na finansowanie zadań z zakresu pomocy socjalnej oraz zaplanowanie środków, innych niż poprzez NFZ, na ochronę zdrowia w łącznej wysokości 6,5 mld zł. Widoczny jest wzrost wydatków w obszarze nauki (nominalnie o 7,1 proc.) do wysokości 4,3 mld zł, nominalny wzrost nakładów na edukację i szkolnictwo wyższe (odpowiednio o 4,3 proc. i 3,8 proc.). Znaczący wzrost zaplanowanych środków (o 22,7 proc.) dotyczy kultury fizycznej i sportu.

Obiecujący jest plan wydatków na inwestycje drogowe w 2010 r., chociaż środki na ten cel w wysokości 31,1 mld zł pochodzić będą wyłącznie z rynku finansowego, przede wszystkim  kredytów EBI, EBRD i Banku Światowego. Na finansowanie infrastruktury drogowej i kolejowej zaplanowano też, zgodnie z odnośną ustawą, środki w wysokości 18 proc. przewidywanych wpływów z akcyzy od paliw silnikowych.

Na żenująco niskim i trudnym do zaakceptowania poziomie (37 mln zł) zaplanowane zostały wydatki na finansowanie zadań w obszarze informatyzacji. Niepokoić również musi obniżenie o 7,6 proc. nakładów na zadania z zakresu bezpieczeństwa publicznego i ochrony przeciwpożarowej. Po wyraźnie ciemnej stronie planu wydatków znalazła się już tradycyjnie dotacja dla KRUS w wysokości 15,4 mld zł. Konieczne stało się też zwiększenie dotacji dla FUS do poziomu 37,9 mld zł. W zakresie finansowego wsparcia FUS szczególnie kontrowersyjny jest zamiar wykorzystania dodatkowo na ten cel środków z Funduszu Rezerwy Demograficznej w wysokości 7,5 mld zł. Oceny tej nie zmienia warunkowy charakter tego planu, którego realizacja miałaby zależeć od sytuacji na rynku pracy i wpływów ze składek na ubezpieczenia społeczne.

W świetle powyższych uwag ogólna ocena projektu budżetu państwa na 2010 r. po stronie planowanych wydatków pozostawia wiele do życzenia. Wielka szkoda, że rząd nie podjął żadnej próby zreformowania wydatków poprzez przedstawienie pakietu ustaw zmierzających do ich ograniczenia. Bez zmian strukturalnych w finansach publicznych złudna jest nadzieja, że wyjście z dużego deficytu będzie możliwe tylko dzięki większej dynamice wzrostu gospodarczego. Zresztą MF nie przewiduje dużej dynamiki wzrostu nawet w perspektywie  do  końca  2013 r.

Deficyt i jego finansowanie

Zgodnie z nową ustawą o finansach publicznych, od 2010 r. obok budżetu „krajowego” wyodrębniony zostanie budżet środków unijnych. Będzie on obejmował dochody i podlegające refundacji wydatki realizowane z tych środków. Zakładany w tym zakresie deficyt ma wynieść 15,3 mld zł (o tyle więcej wydamy na unijne przedsięwzięcia, niż dostaniemy zwrotu). W sumie zatem, gdyby deficyt był liczony jak dotąd, wyniósłby on 67,5 mld zł. Dodatkowo przewidywane jest ujemne saldo przychodów z prywatyzacji i ich rozdysponowania w kwocie 13,3 mld zł oraz ujemne saldo prefinansowania zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE w kwocie 0,9 mld zł. Suma powyższych wielkości (nie licząc innych pomniejszych) decyduje, że planowane na 2010 r. potrzeby pożyczkowe państwa netto ukształtują się na poziomie 82, 1 mld zł (wobec 52,1 mld zł w 2009 r.). W 3/4 zostaną one sfinansowane ze źródeł krajowych, natomiast w 1/4 ze źródeł zagranicznych.

Powyższe dane muszą budzić niepokój. Jeśli do przewidywanych w budżecie potrzeb pożyczkowych netto na poziomie 82 mld zł dodamy potrzeby pożyczkowe innych segmentów sektora finansów publicznych, to prawdopodobieństwo dojścia całkowitych potrzeb pożyczkowych do 90-100 mld zł jest znaczne, a w gruncie rzeczy niemal pewne.

Taką sytuację mamy mieć pomimo zaplanowanych dużych przychodów z prywatyzacji. Te liczby potwierdzają, jak ogromny ma być w 2010 r. deficyt sektora finansów publicznych. Ze wzrostem tego deficytu rząd idzie znacznie dalej niż dotychczasowe (jak się okazuje mało realistyczne) podpowiedzi ze strony partii opozycyjnych. Wcześniejsza bardzo zdecydowana ich krytyka okazała się tylko polityczną retoryką. Polska miała też nie iść drogą Węgier. Istotnie nie idziemy ta drogą, bo Węgry w trakcie kryzysu silnie obniżają deficyt, a my silnie go podwyższamy.

Z punktu widzenia inwestorów istotne znaczenie ma również zapowiedziana przez resort finansów wysokość potrzeb pożyczkowych brutto na 2010 r. Planowana w tym zakresie kwota ma wzrosnąć do 203,8 mld zł ze 163,2 mld zł w tym roku. W związku z tym powstaje pytanie, czy pozyskanie takiej ilości środków na rynku na relatywnie korzystnych warunkach będzie realne, biorąc pod uwagę, że wymagałoby to emisji na poziomie 17 mld zł miesięcznie. Z dużym prawdopodobieństwem można zakładać, że nie uda się osiągnąć tego celu bez znacznego  wzrostu kosztów obsługi długu, być może większego niż zakłada to projekt budżetu.

Budżet zadaniowy

Na mocy ostatnich rozwiązań ustawowych zdefiniowane zostało pojęcie „układu zadaniowego” wraz z zasadami i trybem sporządzania budżetu państwa w tym układzie. Dotychczasowy postęp w tym zakresie wart jest odnotowania, chociaż pożądane jest dalsze przyspieszenie prac nad doskonaleniem budżetu zadaniowego. Będzie to miało kapitalne znaczenie dla zracjonalizowania wydatków publicznych, gdyż dziś nadal niewiele wiemy o wskaźnikach ich efektywności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie odpowiednich mierników musi się odnosić do właściwie sformułowanych zadań i celów.

Podsumowanie

Projekt budżetu państwa na 2010 r. został przygotowany w warunkach znacznego kryzysu w gospodarce światowej, w sektorze finansowym wręcz głębokiego. Wprawdzie w ostatnich tygodniach mamy do czynienia z sygnałami świadczącymi o poprawie sytuacji w kluczowych segmentach rynku finansowego, ale są one niejednoznaczne. Trudno zatem na tym etapie precyzyjnie ocenić, czy można mówić o wyraźnym i trwałym ożywieniu koniunktury.

Wobec powyższych uwarunkowań planowanie przyszłorocznego budżetu musiała cechować ostrożność w formułowaniu założeń makroekonomicznych i przewidywanych na tej podstawie dochodów. Wobec tych założeń, prawdopodobieństwo wystąpienia silnych napięć w budżecie  będzie prawie na pewno mniejsze w  2010  r. niż było  w tym roku.

W omawianym kontekście bardzo ryzykowne jest oparcie finansowania znacznej części deficytu na przychodach z prywatyzacji. W przypadku fiaska tego planu ryzyko przekroczenia przez dług publiczny progu 55 proc. PKB stałoby się faktem. A i bez tego proponowany bardzo duży deficyt sektora finansów publicznych w 2010 r. i przez kilka następnych lat zagraża perspektywom wzrostu gospodarczego. Taka polityka fiskalna odsuwa też na szereg lat perspektywę wejścia Polski do strefy euro.

Niepowodzeniem rządu w ramach planowania przyszłorocznego budżetu jest brak jakichkolwiek propozycji zmian strukturalnych w finansach publicznych. Dodatkowo mamy do czynienia z sytuacją, w której przy niewielkiej dynamice wzrostu PKB wzrost wydatków dwukrotnie przekracza przewidywany wzrost dochodów. Takie podejście nie rokuje dobrze szybkiemu wyjściu z obecnych kłopotów.

prof. Stanisław Gomułka, główny ekonomista BCC, Janusz Zieliński, ekspert ekonomiczny BCC"

© ℗
Rozpowszechnianie niniejszego artykułu możliwe jest tylko i wyłącznie zgodnie z postanowieniami „Regulaminu korzystania z artykułów prasowych” i po wcześniejszym uiszczeniu należności, zgodnie z cennikiem.

Podpis: DI

Polecane