Obowiązek złożenia oświadczenia ZP-11

Urzą Zamówień Publicznych
opublikowano: 30-04-2010, 14:37

Komentarz prawny Urzędu Zamówień Publicznych:

Zakończenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego a obowiązek złożenia oświadczenia (ZP-11) o braku lub istnieniu okoliczności stanowiących podstawę wyłączenia z postępowania (art. 17 ust. 2 ustawy PZP).

Punktem wyjścia dla oceny zagadnienia prawnego dotyczącego obowiązku złożenia oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności stanowiących podstawę wyłączenia przez osobę podpisującą umowę w sprawie zamówienia publicznego, jest legalna definicja postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zawarta w art. 2 pkt 7a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych – zwanej dalej „ustawą PZP”. Definicja ta została wprowadzona do ustawy PZP na mocy art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 223, poz. 1778). W myśl tego przepisu postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego jest postępowanie wszczynane w drodze publicznego ogłoszenia o zamówieniu lub przesłania zaproszenia do składania ofert albo przesłania zaproszenia do negocjacji w celu dokonania wyboru oferty wykonawcy, z którym zostanie zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego, lub – w przypadku trybu zamówienia z wolnej ręki - wynegocjowania postanowień takiej umowy.

Wskazana definicja postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wyznacza ramy tego postępowania uznając za moment jego wszczęcia chwilę uzewnętrznienia woli zamawiającego o zamówieniu, co z reguły będzie następować z chwilą publikacji ogłoszenia o zamówieniu (zob. art. 40 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 56 ust. 1, art. 60c ust. 1, art. 75  ust. 1 ustawy PZP). Od tego momentu mamy zatem do czynienia z czynnościami w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego (por. art. 17 ust. 1 i 2 in principio ustawy PZP).

Z przywołanej definicji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wynika, iż celem tego postępowania jest dokonanie wyboru oferty wykonawcy, z którym zostanie zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego, lub – w przypadku trybu zamówienia z wolnej ręki - wynegocjowania postanowień takiej umowy. Powyższe odpowiada istocie procedur udzielania zamówień publicznych, których funkcją jest określenie zasad i sposobu wyłonienia kontrahenta (wykonawcy), z którym będzie zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego. Przy czym należy wskazać, iż z postanowień ustawy PZP wynika, iż wybór wykonawcy zamówienia publicznego opiera się na wyborze najkorzystniejszej oferty (arg. z art. 91 ustawy PZP). Tak więc cel procedur udzielania zamówień publicznych zostaje osiągnięty już z chwilą dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty (art. 92 ustawy PZP).
W tym stanie rzeczy istotne z punktu zastosowania procedur udzielania zamówień publicznych nie jest zawarcie samej umowy (udzielenie zamówienia publicznego), lecz wybór wykonawcy, któremu może być udzielone zamówienie (wybór najkorzystniejszej oferty). Powyższe stanowisko w pełni potwierdza brzmienie art. 7 ust. 3 ustawy PZP, który stanowi, iż zamówienia publicznego udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy.

W tym miejscu należy wskazać, iż udzielenie zamówienia publicznego następuje z chwilą zawarcia umowy cywilnoprawnej, która dochodzi do skutku poprzez złożenie zgodnych oświadczeń woli stron tej czynności prawnej, tj. zamawiającego i wykonawcę (arg. z art. 139 ust. 1 ustawy PZP). Powyższe następuje z reguły poprzez złożenie podpisów przez uprawnione osoby pod dokumentem umowy (arg. z art. 139 ust. 2 ustawy PZP w zw. z art. 78 § 1 k.c.). Tak więc dla udzielenia zamówienia publicznego (zawarcia umowy) nie jest wystarczające samo dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty (zawiadomienia o wyborze), lecz konieczne jest złożenie zgodnych oświadczeń woli stron o zawarciu takiej umowy. Przy czym ocena skuteczności tych oświadczeń z punktu ważności umowy w sprawie zamówienia publicznego, dokonywana jest według reguł właściwych dla prawa cywilnego. Ustawa PZP nie rozstrzyga bowiem, poza zastrzeżeniem formy pisemnej dla umowy w sprawie zamówienia publicznego (art. 139 ust. 2 ustawy PZP) oraz określeniem terminu, w którym umowa taka może być zawarta (art. 94 ust. 1 i 2 ustawy PZP), o warunkach zawierania takich umów (składnia oświadczeń woli). Powyższe należy do materii prawa cywilnego (np. ustalenie reprezentacji stron umowy, dopełnienie warunków formy pisemnej umowy, ustalenie istnienia wad oświadczenia woli itd.). Tak więc ocena skuteczności zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego (skuteczność złożonych oświadczeń woli) pozostaje poza sferą procedur udzielania zamówień publicznych, a w konsekwencji należy uznać, iż nie stanowi ona elementu tej procedury. Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego stanowi czynność prawną odrębną od samego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, podlegającą ocenie według reguł prawa cywilnego (por. art. 702 § 3 w zw. z art. 703 § 3 k.c.), tj. nie stanowi „czynności w postępowaniu” (por. art. 17 ust. 1 i 2 in principio ustawy PZP). Zawarcie umowy, jako czynność podejmowana po zakończeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ma na celu nawiązanie stosunku prawnego z wykonawcą wyłonionym w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zawarcie umowy prowadzi zatem do zaciągnięcia przez zamawiającego zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym i z tych względów stanowi jedynie pochodną wyboru najkorzystniejszej oferty albo uzgodnienia treści przyszłej umowy  - w przypadku postępowań prowadzonych trybie zamówienia z wolnej ręki.
Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż za moment zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego należy uznać chwilę dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty, a nie chwilę zawarcia umowy (udzielenia zamówienia publicznego), albowiem to z chwilą wyboru najkorzystniejszej oferty realizuje się cel postępowania, tj. wskazanie wykonawcy, z którym może być zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego. Podobnie w odniesieniu do zamówień udzielanych w trybie zamówienia z wolnej ręki ustawodawca powiązał skutek w postaci zakończenia postępowania z chwilą ustalenia warunków przyszłej umowy, a nie z chwilą jej zawarcia (arg. z art. 2 pkt 7a ustawy PZP).

Powyższej oceny nie zmienia fakt, iż uczestnik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego ma możliwość zweryfikowania jego wyniku w ramach przysługujących mu środków ochrony prawnej poprzez wniesienie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania, a następnie skargi do sądu (art. 179 ust. 1 ustawy PZP). Postępowanie odwoławcze ma bowiem jedynie charakter uboczny w stosunku do samego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i służy jedynie potwierdzeniu prawidłowości czynności zamawiającego dokonanych w tym postępowaniu. Możliwość zmiany wyniku postępowania (zmiany wskazania oferty najkorzystniejszej) w następstwie zastosowania środków ochrony prawnej przewidzianych w ustawie PZP nie podważa zasadności stanowiska, iż w każdym przypadku wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zostaje ustalony z chwilą dokonania wyboru wykonawcy, który złożył najkorzystniejszą ofertę (zawiadomienia o wyborze), albowiem tylko z tym wykonawcą może być zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego (arg. z art. 7 ust. 3 w zw. z art. 91 ustawy PZP; wyj. art. 94 ust. 3 ustawy PZP). Powyższe dotyczy także sytuacji, gdy czynność wyboru najkorzystniejszej oferty zostanie powtórzona przez zamawiającego w wyniku rozpoznania środków ochrony prawnej (zob. art. 192 ust. 3 pkt 1 ustawy PZP). Niezależnie od stwierdzenia, iż zakończenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego następuje z chwilą dokonania wyboru wykonawcy, z którym ma być zawarta umowa, należy mieć również na uwadze fakt, iż w określonych przypadkach zakończenie postępowania może nastąpić na skutek jego unieważnienia w sytuacji ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w art. 93 ust. 1 ustawy PZP.
Powyższe stanowisko znajduje swoje uzasadnienie nie tylko w legalnej definicji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (art. 2 pkt 7a ustawy PZP), ale także w systematyce samej ustawy PZP. Wskazać bowiem należy, iż przepisy dotyczące wyboru najkorzystniejszej oferty (art. 82-95 ustawy PZP) zostały zamieszczone w dziale II tej ustawy - Postępowanie o udzielenie zamówienia. Natomiast przepisy dotyczące umowy w sprawie zamówienia publicznego zostały zamieszczone w odrębnym dziale IV tej ustawy - Umowy w sprawach zamówień publicznych. Tak więc biorąc pod uwagą już samą logikę ustawy PZP należy uznać, iż zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego (udzielenie zamówienia publicznego) nie stanowi elementu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, tj. nie jest czynnością w postępowaniu. Przy czym należy nadmienić, iż samo istnienie ścisłego związku pomiędzy wyborem najkorzystniejszej oferty (postępowaniem) a zawarciem umowy w sprawie zamówienia publicznego nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wybór najkorzystniejszej oferty (wynik postępowania) determinuje bowiem to, z kim może być zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego. Istnienie powyższego związku nie pozbawia jednak tych czynności samodzielnego charakteru.

W tym miejscu należy również podnieść, iż powyższy pogląd prawny był prezentowany także w dotychczasowym stanie prawnym, tj. w czasie, gdy ustawa PZP nie zawierała legalnej definicji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. I tak Sąd Okręgowy w Radomiu w wyroku z dnia 7 marca 2006 r. (sygn. akt IV Ca 71/06, nie publ.) wskazał, iż postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego uregulowane w rozdziale II ustawy PZP kończy się wyborem najkorzystniejszej oferty. Pogląd, według którego zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego nie jest czynnością w postępowaniu, lecz stanowi samodzielną czynność dokonywaną po jego zakończeniu, wyrażany był także w literaturze przedmiotu (zob. J. Pieróg: Prawo zamówień publicznych. Komentarz, 8. wydanie, Warszawa 2007, s. 87 i 88; podobnie G. Wicik, P. Wiśniewski: Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2007, s. 133).

Z wyraźnego brzmienia przepisów art. 17 ust. 1 i 2 ustawy PZP wynika, iż znajdują one zastosowanie do postępowania już wszczętego. Nie stosuje się ich natomiast na etapie czynności przygotowawczych, poprzedzających wszczęcie postępowania (tak też G. Wicik, P. Wiśniewski: op. cit. s. 133; podobnie: T. Czajkowski (red.): Prawo zamówień publicznych – komentarz, wydanie III, UZP, Warszawa 2007, s. 116). W konsekwencji przepis art. 17 ust. 1 ustawy PZP nie stanowi podstawy do wyłączenia osób wykonujących czynności przygotowawcze poprzedzające wszczęcie postępowanie. Należy jednak zwrócić uwagę, że z odmienną sytuacją będziemy mieli do czynienia gdy czynności związane z przygotowaniem postępowania będą wykonywać  członkowie komisji przetargowej, wówczas  art. 17 ust. 1 i 2 ustawy PZP będzie miał zastosowanie,  nawet jeśli de facto osoby te nie będą wykonywać czynności po wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia (arg. z art. 20 ust. 2 ustawy PZP).

Na etapie czynności przygotowawczych zastosowanie znajduje jedynie przepis art. 7 ust. 2 ustawy PZP, który obliguje zamawiającego do zapewnienia udziału w czynnościach przygotowawczych osób gwarantujących bezstronność i obiektywizm. Nie można bowiem wykluczyć, iż już na tym etapie ujawnią się okoliczności, które będą uzasadniać niepowierzenie czynności związanych z przygotowaniem postępowania, określonej osobie. Powyższa okoliczność nie stanowi jednak w żadnym razie podstawy do stwierdzenia istnienia obowiązku składania przez takie osoby oświadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy PZP. Powyższe wynika z jasnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 2 ustawy PZP, który w swej istocie zawiera regulację szczególną w stosunku do art. 7 ust. 2 ustawy PZP. Analogiczna sytuacja zachodzić będzie w przypadku czynności podejmowanych przez określone osoby po zakończeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Odnosząc powyższe ustalenia do omawianego zagadnienia prawnego należy stwierdzić, iż obowiązek złożenia oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności stanowiących podstawę wyłączenia, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy PZP, nie dotyczy osoby podpisującej umowę w sprawie zamówienia publicznego (tak też: G. Wicik, P. Wiśniewski: op. cit., s. 133). Obowiązek złożenia takiego oświadczenia w świetle wyraźnego brzmienia przepisów art. 17 ust. 1 i 2 ustawy PZP związany jest bowiem jedynie z faktem wykonywania czynności w postępowaniu, a jak wskazano powyżej, zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego nie jest czynnością w postępowaniu. Tak więc jedynie w sytuacji, gdy osoba, która reprezentowała zamawiającego przy zawarciu umowy (podpisała umowę), dokonywała czynności w postępowaniu, można uznać, iż osoba ta była zobowiązana do złożenia oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności stanowiących podstawę wyłączenia, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy PZP. Przy czym obowiązek ten nie jest związany z faktem podpisania umowy, lecz z faktem dokonywania czynności w postępowaniu. Z tych względów należy stwierdzić, iż osoba, która podpisała umowę, a która nie dokonywała żadnych czynności w postępowaniu, nie jest zobowiązana do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy PZP.

Wskazując na powyższe nie można jednocześnie podzielić poglądu prawnego, w myśl którego niezbędnym elementem każdego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest samo udzielenie zamówienia, jako zrealizowanie celu prowadzonego postępowania. Powyższe stanowisko abstrahuje od sytuacji, w której na skutek ziszczenia się przesłanek określonych w art. 93 ust. 1 ustawy PZP nastąpi unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W takim bowiem przypadku nie dochodzi do udzielenia zamówienia publicznego, co w żadnym stopniu nie pozbawia takiego unieważnionego postępowania cech postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Ponadto możliwa jest sytuacja, w której pomimo dokonania wyboru oferty wykonawcy, z którym ma być zawarta umowa, ostatecznie nie dojdzie do jej zawarcia (np. art. 94 ust. 3 ustawy PZP).
Dodatkowo należy wskazać, iż celem regulacji art. 17 ust. 1 i 2 ustawy PZP jest stworzenie gwarancji zachowania przez osoby dokonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego bezstronności i obiektywizmu, co immanentnie wiąże się z zachowaniem zasady równego traktowania wykonawców (art. 7 ust. 1 ustawy PZP). Oznacza to, iż wynik prowadzonego postępowania nie może być uzależniony od jakichkolwiek wpływów zewnętrznych, wynikających z relacji zachodzących pomiędzy wykonawcami a osobami prowadzącymi postępowanie. Z tych względów należy uznać, iż prawidłowe stosowanie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy PZP ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia właściwego przebiegu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Jak jednak już wskazano celem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest wybór wykonawcy, który złożył najkorzystniejszą ofertę, i z którym może być zawarta umowa w sprawie zamówienia publicznego. Cel ten realizuje się już z chwilą zawiadomienia wykonawców o wyborze najkorzystniejszej oferty i zamieszczeniu stosownej informacji na stronie internetowej oraz w miejscu publicznie dostępnym w siedzibie zamawiającego (arg. z art. 92 ustawy PZP). Zawiadomienie o wyborze najkorzystniejszej oferty rozpoczyna bieg terminu do zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy PZP. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż w odniesieniu do zawarcia umowy jako czynności wtórnej w stosunku do czynności wyboru najkorzystniejszej oferty odpadają przesłanki zastosowania art. 17 ust. 1 i 2 ustawy PZP, albowiem na tym etapie, z uwagi na fakt, iż wykonawca, z którym ma być zawarta umowa, jest już znany, nie występują zagrożenia, o których mowa powyżej, a które mogłyby rodzić wątpliwości co do prawidłowości wyniku postępowania.

Rekapitulując powyższe należy stwierdzić, iż zawarcie umowy, jako czynność podejmowana po zakończeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego mająca na celu nawiązanie stosunku prawnego (zaciągniecie zobowiązania) z wykonawcą wyłonionym w wyniku zakończonego postępowania, nie rodzi po stronie osoby podpisującej umowę obowiązku złożenia oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności stanowiących podstawę wyłączenia, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy PZP.

© ℗
Rozpowszechnianie niniejszego artykułu możliwe jest tylko i wyłącznie zgodnie z postanowieniami „Regulaminu korzystania z artykułów prasowych” i po wcześniejszym uiszczeniu należności, zgodnie z cennikiem.

Podpis: Urzą Zamówień Publicznych

Polecane