Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie tzw. reguły pieniądze za praworządność wywołał w Polsce kolejną falę debaty na temat roli tych funduszy w polskiej gospodarce. Jedni ostrzegają, że bez nich czeka nas zapaść. Inni, że Unia ogranicza naszą suwerenność i koszty tego ograniczenia przekraczają korzyści z funduszy UE. Nie będę wchodził w tym momencie w polityczne aspekty tej debaty. Postanowiłem natomiast stworzyć krótki przewodnik makroekonomiczny pozwalający lepiej zrozumieć, jaka jest rola funduszy europejskich dla gospodarki. Odpowiem na sześć pytań, które często pojawiają się w debacie publicznej. Połączenia wniosków z argumentami politycznymi niech każdy czytelnik dokona już sam.
Czy ilość pieniędzy otrzymywanych z UE jest bardzo duża? Rocznie otrzymujemy ok. 50 mld zł netto (po odliczeniu polskiej składki do UE). Odpowiedź na pytanie, czy to dużo, zależy oczywiście od punktu odniesienia. Ktoś może powiedzieć, że to jest tylko 2 proc. PKB. Odpowiedziałbym jednak, że to jest tyle, ile wydajemy na obronność, lub – patrząc z innej perspektywy – tyle, ile potrzebujemy do prowadzenia transformacji energetycznej w kierunku bezemisyjnej gospodarki. Od polityków eurosceptycznych często słyszymy, że nas na transformację energetyczną nie stać, więc jednak 2 proc. PKB to bardzo dużo. I istotnie, jest to bardzo dużo pieniędzy. Najlepiej spojrzeć na to tak: dopóki do Polski nie zaczęły płynąć fundusze europejskie, żaden rząd po transformacji, ani lewicowy, ani prawicowy, nie potrafił wprowadzić programu dużych inwestycji publicznych.
Czy moglibyśmy pozyskać te pieniądze sami na rynkach finansowych? Pominę tutaj dylemat, po co zwracać inwestorom 500 mld zł z odsetkami (lub 350 mld zł, licząc wielkość funduszy bez naszej składki), jeżeli można nie zwracać – zostawiam to trudne pytanie politycznym PR-owcom. Skupię się na konsekwencjach ekonomicznych. Tak, moglibyśmy pozyskać takie pieniądze na rynkach i finansować rozwój infrastruktury. Byłoby to jednak możliwe tylko przy znacznie bardziej restrykcyjnej polityce fiskalnej, czyli mniejszych transferach społecznych. Innymi słowy, polityka rządu z ostatnich lat musiałby zostać wycofana. Jeżeli byśmy jej nie cofnęli, musielibyśmy się prawdopodobnie zgodzić na jedno z dwóch zjawisk: albo wyższą inflację spowodowaną stymulacją fiskalną, albo wyższe zadłużenie zagraniczne (ze względu na rosnący import towarów, gdyby popyt oznaczał sprowadzanie towarów zza granicy) i tym samym wyższe stopy procentowe i wyższy koszt pozyskiwania kapitału dla sektora prywatnego. Te zjawiska prawdopodobnie wywołałyby istotny koszt makroekonomiczny niwelujący korzyści z inwestycji publicznych. Nie widzę więc innej ścieżki niż ograniczenie krajowej konsumpcji, co jest trudne politycznie.
Dochodzimy tutaj do bardzo ważnej kwestii. Ostatecznie fundusze UE pozwalają nam więcej konsumować i w ten sposób redukują koszty związane z modernizacją kraju, czyniąc modernizację łatwiejszą. Procesy rozwojowe często jest trudno uruchomić, ponieważ niosą krótkookresowe koszty: naruszają interesy różnych lobby, wymuszają oszczędności, powodują zmiany społeczne trudne do zaakceptowania w tradycyjnych społecznościach. Fundusze europejskie łagodzą konflikty polityczne związane z modernizacją. To jest, jak sądzę, ich najważniejsza rola. Idźmy jednak dalej.
Czy moglibyśmy te pieniądze wydrukować? Krótko: nie. Pytanie brzmi kuriozalnie, ale niektórzy ekonomiści sugerują, że nie potrzebujemy tak bardzo funduszy europejskich, ponieważ i tak lądują w banku centralnym, gdzie są zamieniane na nowo wytwarzane złote. Tak twierdzi na przykład Leon Podkaminer, doradca prezesa NBP. To myślenie jest całkowicie błędne. To prawda, że pieniądze z funduszy europejskich prowadzą do wzrostu podaży pieniądza w Polsce, bo są wymieniane przez rząd w NBP zamiast na rynku. Drugą stroną tego procesu są jednak potężne rezerwy walutowe, czyli państwowe zasoby ulokowane w zagranicznych papierach wartościowych. Euro trafia do NBP, w zamian za to rząd dostaje złote, a NBP lokuje euro w obligacjach za granicą. Dzięki tym rezerwom złoty cieszy się zaufaniem na rynkach finansowych, więc popyt na złotego (poprzez popyt na polskie obligacje skarbowe) jest dość wysoki i to pozwala uniknąć przełożenia większej podaży pieniądza na inflację. Gdyby analogiczna ilość pieniądza została wytworzona przez NBP bez napływu euro, czyli bez akumulacji rezerw, to złoty cieszyłby się dużo mniejszym zaufaniem, byłby dużo słabszy, inflacja byłaby dużo wyższa, import droższy, a korzyści z całej operacji zerowe lub wręcz ujemne.
Na fundusze europejskie trzeba patrzeć jak na transfer realnych zasobów gospodarczych – towarów i usług – do Polski. Kiedy polska firma za europejskie fundusze kupuje niemiecką maszynę, to efektywnie mamy do czynienia z transferem maszyny do Polski, finansowanym przez zachodniego podatnika. Mamy do czynienia z podniesieniem zasobów kapitałowych Polski i tym sposobem zwiększeniem zdolności wytwarzania dochodów i usług. Obieg pieniądza związany z transakcjami jest złożony i nie powinien przesłaniać fundamentalnego i prostego do zrozumienia procesu ekonomicznego.
Czy na funduszach zyskują firmy zachodnie? Oczywiście. Rośnie popyt na ich towary, bo zwiększamy import. Korzystają obie strony. Wyobraźmy sobie, że za fundusze europejskie kupujemy materiały do budowy mostu w pewnej gminie. Materiały dostarcza firma niemiecka, która na tym zyskuje. Gmina zyskuje most. Obywatele nie musieli płacić za ten most, więc mogą wydać pieniądze na przykład na dodatkowe zajęcia dla dzieci przez kilka lat. Tak to działa. Finansując inwestycje dzięki dotacjom zagranicznym możemy więcej konsumować, a dodatkowo mamy wartościowy kapitał. Jeżeli będziemy chcieli to finansować sami, to firma niemiecka też zyska – bo przecież skoro sprzedała nam części do mostu, to znaczy, że jej oferta jest najlepsza – ale nie będzie dodatkowych zajęć dla dzieci w gminie. Trzeba być ekonomicznym analfabetą, by nie dostrzegać tych korzyści.
Czy fundusze osłabiają bodźce do reform krajowych? Mamy pieniądze z UE, więc nie musimy mocniej się starać, by wygospodarować je z zasobów własnych? Ten argument w pewnej mierze do mnie przemawia. Może we wspomnianej gminie obywatele widząc nowy most zbudowany bez żadnych lokalnych wyrzeczeń przymykają oko na przekręty władz lokalnych, korupcję i nepotyzm? Niewykluczone. Trzeba jednak pamiętać, że fundusze inicjują też wiele reform – na przykład zmuszają administrację do wprowadzania procedur długookresowego planowania, czego wcześniej nie było. Zmuszają administrację do pracy projektowej, wykonywania analiz ex ante i ex post. Nie dałbym się więc raczej przekonać, że ewentualne bodźce negatywne przeważają nad pozytywnymi lub są na tyle duże, że niwelują inne korzyści.
Na koniec: czy bez funduszy poradzilibyśmy sobie gospodarczo? Byłoby to oczywiście możliwe, dużo trudniej byłoby jednak utrzymać stabilność makroekonomiczną, społeczną i polityczną. Jako obywatel nie chciałbym ryzykować takiego scenariusza.