Już niemal od półtora roku, bo od 17 grudnia 2021 r., powinna w Polsce obowiązywać ustawa o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa w miejscu pracy, wdrażająca postanowienia unijnej dyrektywy o tzw. sygnalistach. Tymczasem wciąż ma postać projektu, na dodatek poddawanego kolejnym zmianom.
Mało czasu na budowę systemu
Według ostatniej wersji projektu, upublicznionej teraz, ustawa ma wejść w życie z dwumiesięcznym vacatio legis. Jednak w zasadzie od razu, bo następnego dnia od ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, ma zacząć obowiązywać ta jej część, która wymaga tworzenia w wielu podmiotach (w tym w firmach zatrudniających co najmniej 50 osób) oraz w organach publicznych systemu procedur przyjmowania zgłoszeń o naruszeniach prawa.
To oznacza, że przedsiębiorcy będą mieli niewiele czasu na opracowanie odpowiednich zasad sygnalizowania wewnątrz ich firm o takich przypadkach i zbudowania kanałów do ich zgłaszania, spełniających wymagania ustawy i gwarantujących ochronę danych sygnalistów. Dotyczy to także instytucji państwowych, do których będzie można kierować zawiadomienia o naruszeniach (tzw. zgłoszenia zewnętrzne).
Co prawda dyrektywa wyznacza określone i znane już zainteresowanym standardy, ale w praktyce przyjdzie im kierować się szczegółowymi regulacjami krajowymi. Tymczasem nie dość, że na razie mamy do czynienia z ósmą już wersją projektu, to na dodatek ich modyfikacje są często niejasne. Część wątpliwości rodzą zmiany wprowadzone do projektowanych przepisów o zgłoszeniach zewnętrznych, kierowanych w przyszłości do organów publicznych odpowiednich do rozpatrzenia sprawy z określonej dziedziny. Chodzi o organy administracji rządowej i inne państwowe, a także samorządowe, jak wójt, burmistrz, prezydent, starosta i marszałek, oraz regionalne izby obrachunkowe.
Sygnalista będzie mógł wykryte przez niego w danej firmie naruszenie skierować bezpośrednio do takiego organu. Nie przewiduje się obowiązku uprzedniego powiadomienia firmy o takich obserwacjach, mimo że zgłaszający dany czyn może być z nią związany np. umową zatrudnienia lub jako członek zarządu, wspólnik, stażysta, wolontariusz lub podwykonawca. Osoba zdecydowana na „donos” musi jednak spełnić określone wymagania, aby go nie odrzucono, lecz zbadano i podjęto działania służące wyjaśnieniu sprawy i przeciwdziałaniu naruszeniu.
Zaświadczenie z warunkami
Jeśli zgłoszona nieprawidłowość zostanie przez dany organ uprawdopodobniona, sygnalista otrzyma zaświadczenie o podleganiu ochronie przed odwetem. O wydaniu takiego dokumentu ma być poinformowany podmiot, na rzecz którego zgłaszający wykonuje lub świadczy pracę. Jest to istotne, ponieważ ustawa chroni autorów takich sygnałów m.in. przed zwolnieniem czy pozbawieniem awansu albo innymi ograniczeniami praw pracowniczych motywowanymi chęcią zemsty.
Według najnowszej wersji projektu osoba ta najpierw ma złożyć oświadczenie – i to pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania – że przekazywana przez nią informacja była prawdziwa w momencie powiadomienia o tym organu. Bez odebrania takiej deklaracji nie wyda on sygnaliście potwierdzenia jego uprawnień ochronnych.
Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej (MRiPS) wyjaśnia w uzasadnieniu projektu, że wprowadzenie tego obowiązku ma na celu zapobieżenie przyznania ochrony sygnalistom świadomym fałszywości zgłaszanych informacji. Przypomina, że zgodnie z Kodeksem karnym osoba, która składa fałszywe zeznania, mające służyć za dowód w postępowaniu, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 8 lat. Resort przytacza też wyrok Sądu Najwyższego z 23 lutego 2021 r. (sygn. IV KK 586/19), w którym stwierdzono, że immanentną cechą takich czynów jest świadomość sprawcy, że zafałszowuje obraz rzeczywistości.
Na tym nie koniec. Według innego nowego zastrzeżenia sygnalista nie ma co liczyć na wydanie mu zaświadczenia, jeżeli wystarczająco nie uprawdopodobni zaistnienia zgłaszanego naruszenia.
Jak ocenia dr hab. Beata Baran-Wesołowska, radca prawny, partner w kancelarii BKB Baran Książek Bigaj, na skutek takich wymagań roztoczenie parasola ochronnego nad sygnalistami może być w praktyce bardzo utrudnione. Poza tym samo zgłoszenie nieprawidłowości stanie się ryzykowne dla jego autora – za sprawą groźby odpowiedzialności karnej i szerokiego pola uznaniowości co do wydania zaświadczenia, a w efekcie – do ochrony.
– Proponowane rozwiązania mogą hamować chęć zgłaszania nieprawidłowości, niezależnie od tego, jakich naruszeń miałyby dotyczyć te raporty. Ponadto wymóg ich uprawdopodobnienia graniczącego z pewnością co do prawdziwości przedstawianych informacji może stanowić dodatkowy efekt mrożący. Co istotne, tworzy to zarazem swoistą niespójność w stosunku do części ogólnej przyszłej ustawy. Bowiem zgodnie z nią sygnalista ma mieć uzasadnione podstawy co do tego, że doszło do naruszenia prawa. Sygnalista nie ma narzędzi prawnych, by zweryfikować prawdziwość danego czynu w momencie zgłoszenia, tymczasem prawodawca oczekuje takich deklaracji – wyjaśnia radca.
Podkreśla, że przyszła ustawa nie wyposaża sygnalistów w żadne rozwiązania pozwalające im ocenić prawdziwość przedstawianych tez.
– Zgodnie z projektem zweryfikowanie przekazanych danych ma być zadaniem organu przyjmującego raport od informatora – zauważa przedstawicielka kancelarii BKB.
Problem jest trudny do uregulowania nie tylko w Polsce. Przykładem może być ustawa wdrażająca przepisy o ochronie sygnalistów w Niemczech. Uchwalono ją w maju.
– W niemieckim akcie, podobnie jak w polskim projekcie, próżno jednak szukać wskazówek dotyczących uprawdopodobnienia zaistnienia nieprawidłowości. Kryteria oceny mogące wesprzeć sygnalistów być może uda się stworzyć na bazie orzecznictwa w sprawach whistleblowingowych. Jest to jednak zagadnienie przyszłościowe, szczególnie gdy będzie brakować krajowych norm wdrażających unijne przepisy – mówi Beata Baran-Wesołowska.
Wymagania bez definicji
Kłopoty z interpretacją obowiązków nakładanych projektowaną ustawą sprawiają też przepisy wymagające dokonania określonych czynności przez organy przyjmujące zgłoszenia. Anna Tyśkiewicz-Mazur, wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji (RCL), w opinii przekazanej resortowi rodziny pytała, jak rozumieć wymóg przekazania w uzasadnionych przypadkach właściwym organom Unii Europejskiej (UE) informacji zawartych w zgłoszeniu w celu prowadzenia działań następczych w trybie stosowanym przez takie instytucje.
– To nieprecyzyjne pojęcie uzasadnionych przypadków rodzi pytanie o to, jakie okoliczności powinny wystąpić lub czym powinien kierować się organ publiczny, podejmując decyzję o przekazaniu informacji od sygnalisty unijnym instytucjom – zwróciła uwagę wiceszefowa RCL.
Projektodawca uwzględnił uwagę. Zawarty w zmienionym przepisie obowiązek informacyjny będzie standardowym działaniem organu w sytuacjach przewidzianych w odrębnych przepisach.
Wspomniane tu nieprecyzyjne pojęcie w innych regulacjach projektowanej ustawy jednak pozostawiono, nie definiując go. Dotyczy to np. uprawnienia organu publicznego do tego, aby w uzasadnionych przypadkach mógł przekazać zgłoszenie od sygnalisty swoim podległym lub nadzorowanym jednostkom bądź innej, współpracującej – w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.