Wchodzi do długu publicznego czy nie? Odpowiedzi na to pytanie szukał już niejeden ekspert, urzędnik państwowy czy skarbnik samorządowy. Chodzi o zobowiązania wynikające z umowy partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Rozwiązaniem tego dylematu zajął się resort gospodarki, który przygotował projekt rozporządzenia „w sprawie ryzyk mających wpływ na sposób klasyfikacji zobowiązań wynikających z umów o PPP oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie”. Ogólna zasada jest taka — jeśli większość ryzyka leży po stronie prywatnej, zobowiązań nie wpisuje się do państwowego długu. Tyle że z tym podziałem wcale nie jest tak łatwo, zresztą jak z samą umową PPP. Wątpliwości próbuje rozwiać resort gospodarki, ale szczegółowymi zapisami projektu rozporządzenia nie wszyscy są zachwyceni. Ministerialny cel jest jasny — chodzi o zwiększenie wciąż bardzo skromnej liczby projektów w PPP, ale diabeł tkwi w szczegółach.
Większość, nie całość
Wątpliwości ma Francuska Izba Przemysłowo-Handlowa w Polsce (CCIFP). Docenia starania resortu, ale podkreśla, że w rozporządzeniu brakuje wyraźnego wskazania, że nie wszystkie rodzaje ryzyka wchodzące w zakres ryzyka budowy, dostępności i popytu (wyjaśnienia w ramce) muszą być przeniesione na partnera prywatnego. „Konieczne wydaje się opracowanie takiej regulacji, która pozostawi stronom swobodę w ramach prowadzonych negocjacji, jednocześnie nie spowoduje, iż podmioty publiczne dążyć będą do przenoszenia na partnerów prywatnych wszystkich ryzyk z listy zawartej w rozporządzeniu. Być może dobrym rozwiązaniem byłoby wskazanie tych ryzyk, które nie muszą zostać przeniesione na partnera prywatnego (np. zmiany prawa)” — sugeruje izba.
Izba zgadza się z tym, by większość ryzyka leżała po stronie prywatnej. Większość, ale nie całość. „Przerzucenie zbyt dużego ryzyka może wiązać się nie tylko z niezłożeniem oferty (…), ale również niemożnością uzyskania finansowania danej inwestycji. Należy pamiętać, że do realizacji zadania oferenci będą szukali finansowania zewnętrznego, a instytucje finansowe bardzo niechętnie zgodzą się na finansowanie przedsięwzięcia o otwartej strukturze ryzyk. Najlepszym przykładem jest tu ryzyko zmiany prawa. Jego przerzucenie na partnera prywatnego będzie nie do zaakceptowania ani dla niego, ani dla instytucji finansującej” — ostrzegają przedstawiciele CCIFP. Na finansowy aspekt zwraca uwagę Agnieszka Murzyn- -Kwiatkowska z firmy doradczej Euro-Project.
— Projekt rozporządzenia jest zbyt restrykcyjny. Jeśli gros ryzyka spadnie na partnera prywatnego, skutkiem będzie wzrost ceny kontraktu. Opłaca się alokować na partnera te rodzaje ryzyka, którymi potrafi lepiej zarządzać, których nie wliczy w cenę. Brak jednoznacznych zasad ich alokacji na rzecz zapisów ogólnych, podrażający koszty projektu, może być blokadą dla PPP — podkreśla ekspertka.
Kluczowa klasyfikacja
Instytut PPP podkreśla, że wdrożenie rozporządzenia jest jak najbardziej uzasadnione. Chwali jego autorów, że nie trzymali się niewolniczo reguł określonych przez Eurostat. Gdyby europejskiemu ujęciu statystycznemu przyznano pierwszeństwo przed normami polskiego prawa budżetowego, samorządy mogłyby zostać postawione w bardzo skomplikowanej sytuacji, wymagającej połączenia nieprzystających do siebie norm. Choć i tak przydałyby się dodatkowe wyjaśnienia.
— Rozporządzeniu resortu gospodarki powinno towarzyszyć wydanie podręcznika metodologicznego, który objaśniałby zasady, na jakich powinien być dokonywany podział zadań i ryzyka w ramach umowy o PPP — mówi Bartosz Korbus, ekspert Instytutu PPP.
IPPP zauważa, że potrzebna jest jednak zmiana prawna — tym razem na poziomie ustawowym. Chodzi o klasyfikację budżetową wydatków strony publicznej. Ma to kluczowe znaczenie dla samorządów. Gdyby wszystkie wydatki były wliczane do kategorii „bieżące”, obciążałyby nowy wskaźnik zadłużenia gmin, powiatów i województw, co skutecznie zniechęcałoby do PPP. Chodzi o to, by część wydatków z tytułu PPP (przeznaczonych na środki trwałe) wliczać do kategorii „majątkowe”. — Na szczęście trwają prace nad zmianą prawa — podkreśla Bartosz Korbus.
1. Ryzyko budowy — obejmuje zdarzenia związane m.in. z opóźnieniem zakończenia robót, zmianą kosztów, protestami organizacji społecznych, brakiem zasobów ludzkich, zmianą warunków geologicznych i warunkami meteorologicznymi.
2. Ryzyko dostępności — zagrożenie gorszego świadczenia usług, niż wynikałoby to z umowy. Przykłady: brak możliwości zrealizowania zakontraktowanej liczby usług, wzrost kosztów, brak zasobów ludzkich i materialnych, zniszczenie środków trwałych, niewłaściwe zarządzanie.
3. Ryzyko popytu — związane m.in. z cyklem koniunkturalnym, demografią, konkurencją, trendami rynkowymi, czynnikami makroekonomicznymi.