Niedawno głośny stał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (WSA). Stanął on po stronie fryzjera, na którego nałożono karę pieniężną za prowadzenie działalności pomimo rządowych obostrzeń. To zmotywowało wielu przedsiębiorców, którym w oczy zajrzało widmo bankructwa, do odważniejszego otwierania działalności. Czy wyrok opolskiego sądu wyznaczy linię orzeczniczą i sprawi, że przedsiębiorcy będą wygrywali postępowania w podobnych sprawach? Odpowiedź nie jest jednoznaczna.
Analiza sądu
Formalnie podstawą prawną do nałożenia kar pieniężnych na przedsiębiorców otwierających biznes wbrew ograniczeniom rządowym, jest art. 48a ustawy z 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
– Odrębnym zagadnieniem jest to, czy decyzja wymierzająca karę obroni się przed sądem. Tutaj zaczynają się wątpliwości – mówi Marcin Zbytniewski, adwokat z zespołu postępowań spornych w kancelarii CMS.
Warto zwrócić uwagę, że uznanie niezgodności z Konstytucją przepisów zakazujących określonych działalności w czasie pandemii nie jest jedyną przyczyną uchylenia kary przez opolski sąd. Orzeczenie to idzie w kilku kierunkach. Przede wszystkim sąd zwrócił uwagę na to, że postępowanie przed inspekcją sanitarną zostało przeprowadzone niezgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego (KPA). Fryzjer, na którego nałożono karę, nie brał w nim udziału, nie miał dostępu do akt i nie dano mu możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie żadnego zgromadzonego dowodu.
W tym też kierunku szła linia obrony fryzjera. Argumentował on w skardze do WSA, że 22 kwietnia był w zakładzie tylko w celu przygotowania dokumentacji do ZUS, a przyłapany klient miał być znajomym, którzy przyszedł na pogawędkę i przy okazji zostały mu podcięte włosy. Sąd stwierdził, że sanepid, uniemożliwiając fryzjerowi przedstawienie własnej wersji zdarzeń na etapie postępowania, naruszył KPA tak dalece, że już tylko z tych powodów decyzję należało uchylić.
– Pomimo tego, że zarzuty skargi do WSA opierały się wyłącznie na powyższych uchybieniach, sąd ten w uzasadnieniu wyroku poszedł znacznie dalej. Przeprowadził analizę odnośnie skuteczności upoważnienia Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym nałożono szereg zakazów na przedsiębiorców – zauważa Marcin Zbytniewski.
W efekcie doszedł do wniosku, że rozporządzenie Rady Ministrów zakazujące prowadzenia działalności gospodarczej zostało wydane z naruszeniem Konstytucji i odmówił jego zastosowania.
– Sąd rozróżnił przy tym ograniczenie określonych zakresów działalności, które Rada Ministrów może ustanowić rozporządzeniem, od zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, które to pojęcie funkcjonuje np. w ustawie o stanie klęski żywiołowej. Uznał on, że ograniczenia wprowadzane przez rząd są w istocie czasowymi zakazami prowadzenia działalności, a żeby takie zakazy wprowadzić, potrzebna jest ustawa. Takiej ustawy, jak podkreślił sąd, nie ma – mówi Marcin Zbytniewski.
Dr Anna Hlebicka-Józefowicz, szef zespołu doradztwa regulacyjnego i legislacyjnego w kancelarii DZP, nie ma wątpliwości, że upoważnienie wynikające z ustawy epidemicznej do nakładania „czasowych ograniczeń funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy” nie jest równoznaczne z przyznaniem Radzie Ministrów kompetencji do wprowadzania zakazu wykonywania działalności gospodarczej określonego rodzaju.
– A z pewnością nie obejmuje przedsiębiorców niezatrudniających pracowników i działalności placówek niebędących zakładami pracy. Do tego nie spełnia konstytucyjnych wymogów – uważa dr Anna Hlebicka-Józefowicz
Jej zdaniem dla wprowadzenia ograniczeń w działalności gospodarczej, które nie będą budziły wątpliwości konstytucyjnych, konieczne jest ogłoszenie stanu nadzwyczajnego – stanu klęski żywiołowej, a przesłanki do jego wprowadzenia zostały spełnione już wiosną 2020 r.
Co dalej
Kwestia jest sporna. Kary na pewno będą dalej nakładane, a kolejne tego typu sprawy będą trafiały do sądów.
– Część z nich może powtarzać stanowisko opolskiego sądu, co zresztą stało się w innej podobnej sprawie, w której WSA w Szczecinie w grudniu uchylił karę nałożoną przez inspekcję sanitarną na właściciela lokalu gastronomicznego. Jednak może być też tak, że wykładnia pójdzie w kierunku uznania, że w istocie ustawodawcy chodziło nie o ograniczenie, a zakaz działalności i w rezultacie rozporządzenie Rady Ministrów uznane zostanie za skuteczne. Pewnym jest jedynie, że – jak pokazuje wyrok sądu opolskiego – postępowania administracyjne trzeba prowadzić w sposób bardzo dokładny. W przeciwnym razie inspekcja sanitarna będzie narażała się na uchylenie kolejnych decyzji wyłącznie z powodów formalnych – mówi Marcin Zbytniewski.
Dr Anna Hlebicka-Józefowicz podkreśla, że sądy kwestionowały już także kary wymierzane przez Inspekcję Sanitarną na podstawie rozporządzenia epidemicznego za naruszenie zakazu przemieszczania się, nakazu noszenia maseczek czy zasad kwarantanny.
– Sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Mogą odmówić stosowania aktów niższego rzędu. Natomiast organy Inspekcji Sanitarnej mają obowiązek je stosować. Dlatego kary za naruszenie ograniczeń wprowadzonych rozporządzeniem, w tym tych dotyczących działalności gospodarczej, pewnie nadal będą wymierzane. Kary zapewne nadal będą uchylane przez sądy – tak długo, jak ograniczenia rządowe nie znajdą odpowiedniego umocowania konstytucyjnego – mówi dr Anna Hlebicka-Józefowicz.
Ryzyko karne
Przedsiębiorcy, którzy zdecydują się na otworzenie biznesów, muszą liczyć się też z ryzykiem wynikającym z przepisów prawa karnego.
– Otworzenie hotelu, restauracji czy klubu może zostać uznane za spowodowanie sytuacji zagrożenia epidemicznego lub szerzenia się choroby zakaźnej, które będą kwalifikowane jako sprowadzenie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia wielu osób. Zgodnie z art. 165 Kodeksu karnego takie działanie może podlegać karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 8 lat. Jeżeli jednak choćby jeden z klientów zaraził się koronawirusem podczas korzystania z usług przedsiębiorcy i wskutek tego zmarł na COVID-19, w takim przypadku należy liczyć się nawet z karą pozbawienia wolności od 2 do 12 lat – tłumaczy Rafał Karbowniczek z zespołu postępowań spornych w kancelarii DZP.
Co więcej, przedsiębiorcy będący pracodawcami powinni mieć na uwadze, że dopuszczenia pracowników do pracy pomimo aktualnych – choćby spornych – obostrzeń może zostać zakwalifikowane jako wykroczenie przeciw prawom pracownika (art. 283 § 1 Kodeksu pracy), za które grozi kara grzywny w wysokości od 1 tys. zł do 30 tys. zł.
– Wyobrazić można sobie również sytuację, w której organy ścigania ocenią takie działanie nawet jako narażenie pracownika na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty życia, co stanowi już przestępstwo zagrożone karą pozbawienia wolności do lat 3 – mówi Małgorzata Karasińska z zespołu postępowań spornych w kancelarii DZP.
Odcięcie od pomocy
Kolejny problem to kwestia pomocy w ramach tarcz antykryzysowych.
– Kluczową i prawdopodobnie najbardziej dotkliwą konsekwencją naruszenia obowiązujących ograniczeń jest brak możliwości skorzystania z pomocy przewidzianej np. w ramach Tarczy Finansowej 2.0, a także ewentualna konieczność zwrotu już otrzymanych pieniędzy – mówi Jakub Bińkowski, dyrektor departamentu prawa i legislacji w Związku Przedsiębiorców i Pracodawców.
Jest to rezultat jednej ze specustaw covidowych, która weszła w życie pod koniec listopada. Wprowadziła ona m.in. obowiązek złożenia przez każdego przedsiębiorcę ubiegającego się o pomoc publiczną, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o nienaruszeniu ograniczeń, nakazów i zakazów ustanowionych w związku z wprowadzeniem stanu epidemii.
– Jeżeli przedsiębiorca dopuści się poświadczenia nieprawdy w tym oświadczeniu, może się spodziewać nie tylko konieczności zwrotu uzyskanej kwoty łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, ale również zarzutu popełnienia przestępstwa – mówi Rafał Karbowniczek.
Przy tym w ewentualnych postępowaniach karnych przedsiębiorcy raczej nie będą mogli bronić się argumentem nieumyślności.
– Otwarcie biznesu w zaistniałych okolicznościach może zostać potraktowane wręcz jako działanie według uprzednio przygotowanego planu, co stanowi niekorzystną dla oskarżonego okoliczność obciążającą – mówi Rafał Karbowniczek.
Zdaniem Jakuba Bińkowskiego również na tym gruncie mogą pojawić się spory wynikające z kwestionowania podstawy prawnej dla obowiązujących ograniczeń. Kluczowe dla ich rozwiązania będzie orzecznictwo sądów.
