Urzędnicy skarbowi od kilku lat kwestionują rozliczenia podatkowe firm zajmujących się utrzymaniem dróg. Na początku tej dekady podpisywały one z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) wieloletnie kontrakty, w których przewidziano dwie stawki VAT — 8 i 23 proc. — zależne od rodzaju prac utrzymaniowych. Na ich stosowanie pozwalały ówczesne interpretacje skarbówki. W 2014 r. Ministerstwo Finansów (MF) uznało jednak przewidziane w kontraktach usługi za kompleksowe i opublikowało nową interpretację podatkową, w której zaleciło stosować jedynie wyższą stawkę. Służby skarbowe wszczęły kontrole, nakazując wykonawcom uregulowanie różnicy podatkowej. Nad wieloma firmami zawisło widmo upadłości.
Ordynacja i konstytycja
Naczelny Sąd Administracyjny wydał właśnie przełomowy wyrok, z którego wynika, że choć rzeczywiście usługi kompleksowe należy opodatkować stawką 23 proc., to w polskich realiach podatkowych przedsiębiorcy mogli stosować także stawkę 8 proc. Orzeczenie dotyczy jednego z kontraktów firmy Saferoad Grawil. Sąd uznał, że wymagając od niej stosowania jedynie stawki 23 proc., fiskus naruszył art. 121 ordynacji podatkowej, łamiąc zasadę zaufania do organów podatkowych oraz demokratycznego państwa prawa wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP. Sprawa dotyczy rozliczenia za kwiecień 2015 r., dokonanego w ramach kontraktu na utrzymanie odcinka autostrady A2 w modelu „utrzymaj standard”.
„W niniejszej sprawie istotne jest, że sporne rozliczenie za kwiecień 2015 r. było efektem umowy (…) zawartej na okres od 16 kwietnia 2012 r. do 15 kwietnia 2016 r., co oznacza, że skarżąca [firma Saferoad — red.] na początku 2012 r., z uwzględnieniem ówczesnego otoczenia prawnego, podjęła się realizacji długoterminowego zobowiązania” — napisano w uzasadnieniu wyroku.
Sąd uznał, że w 2012 r. wykonawca nie mógł przewidzieć, że w 2014 r. MF zmieni interpretację podatkową i wykładnię przepisów.
Akceptacja dyrekcji
— Sąd orzekł też, że zaproponowane w naszej ofercie stawki podatkowe zweryfikował i zatwierdził zamawiający, czyli GDDKiA. Po opublikowaniu w 2014 r. nowej interpretacji podatkowej MF nie mogliśmy ich samodzielnie jednostronnie zmienić w umowie — podkreśla Grzegorz Bagiński, dyrektor generalny Saferoadu w Polsce.
W uzasadnieniu stołeczny sąd stwierdził, że GDDKiA „ma obowiązek weryfikacji, czy w ofertach zastosowane zostały prawidłowe stawki VAT”. Ich wadliwe określenie skutkowałoby odrzuceniem oferty. Skoro jednak dyrekcja podpisała kontrakt z Saferoadem, to znaczy, że zaakceptowała proponowaną przez spółkę cenę brutto. Przedsiębiorcy utrzymujący drogi podkreślają nawet, że odrębne dla różnego rodzaju robót stawki podatkowe były przewidziane przez dyrekcję w dokumentacjach przetargowych, więc wykonawcy nie mogli stosować innych. Sąd stwierdził też, że pierwotnie kontrole podatkowe dotyczące rozliczania kontraktu Saferoadu na utrzymanie odcinka A2 nie wykazały nieprawidłowości, wręcz przeciwnie — potwierdzały ich rzetelność. Urzędnicy skarbowi zmienili zdanie dopiero po 2014 r., kwestionując rozliczenia. Z orzeczenia sądu wynika też, że konieczność dopłacenia różnicy podatkowej może mieć negatywne skutki finansowe dla wykonawcy. Sąd stwierdził również, że w podobnej sytuacji jak Saferoad „znalazła się prawie cała branża”.
Ciekawym przykładem jest Dróg-Pol z Mińska Mazowieckiego. Zarządzający nią Andrzej Ryś informuje, że realizował kontrakt utrzymaniowy w konsorcjum z inną firmą. Obie rozliczały podatki w różnych urzędach skarbowych i dostały odmienne opinie. Skarbówka, w której rozliczał się Dróg-Pol, zakwestionowała stosowanie dwóch stawek, a urząd, w którym rozliczał się jego konsorcjant — nie. Andrzej Ryś zabiega o porozumienie w sprawie rozliczeń podatkowych i podkreśla, że jeśli wykonawcy będą musieli dopłacać różnicę VAT, to mogą zbankrutować. Najbardziej zagrożone są małe, rodzinne firmy.
— Wspólnie z przedstawicielami branży dostrzegaliśmy konieczność zawierania ugód i szykowaliśmy się do tego, wiedząc jednak, że będzie to wymagało przeprowadzenia indywidualnych analiz poszczególnych kontraktów. Wyrok uzyskany przez Saferoad Grawil daje nadzieję na zmianę podejścia urzędników skarbowych. Można przypuszczać, że orzeczenie dotyczące umowy tej firmy będzie korzystne dla całej branży utrzymaniowej— twierdzi Jan Krynicki, rzecznik GDDKiA.
Dyrekcja zawarła już nawet jedną sądową ugodę — z Autostradą Mazowiecką, godząc się na pokrycie kosztów wyższego VAT, ale bez odsetek. Grzegorz Bagiński uważa, że porozumienie tylko z jednym wykonawcą można uznać za pomoc publiczną. Konieczne jest opracowanie modelu ugody z całym sektorem. Branżowe organizacje od dawna zabiegają o uzgodnienie jej warunków, ale rozmowy utknęły w martwym punkcie. Barbara Dzieciuchowicz, prezes Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa, wysłała niedawno pisma do MF, GDDKiA oraz posłów, w których prosi o informacje dotyczące ujednolicenia opinii instytucji podatkowych i rozwiązania problemu dopłat różnicy VAT. Na pismo odpowiedziało jedynie MF (ramka), nie odnosząc się jednak wprost do możliwości rozwiązania problemu rozliczeń podatkowych w całej branży. Do czasu zamknięcia wydania resort nie odpowiedział też na pytania „PB” dotyczące możliwości opracowania wzorcowej ugody dla sektora.
OKIEM PRAWNIKA
Podstawa do dialogu
PROF. PRZEMYSŁAW DRAPAŁ, wspólnik w kancelarii Jara Drapała & Partners
Wyrok NSA ma ważkie znaczenie dla działalności branży firm zajmujących się utrzymaniem dróg, a także całej branży budowlanej. Sąd uznał, że prymat ma ochrona zaufania wykonawców do utrwalonych interpretacji organów skarbowych związanych ze stawkami podatkowymi za usługi, istniejących w chwili zawierania wieloletniej umowy z GDDKiA. NSA nawiązał tym samym do wielokrotnie potwierdzanej orzeczeniami Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Trybunału Konstytucyjnego ochrony „uzasadnionych oczekiwań” wywołanych działaniem organów państwa. Utrwalone interpretacje podatkowe sąd zaliczył do „otoczenia prawnego”, które wykonawca bierze pod uwagę, decydując się na zawarcie wieloletniej umowy i godząc się na określone warunki finansowe. Zmiana interpretacji, nawet jeśli legalnie uzasadniona, nie może tej ochrony pozbawiać. Mam nadzieję, że wyrok NSA stanie się podstawą dialogu między branżą a organami skarbowymi zmierzającego do rozwiązania problemu zmiany interpretacji przepisów podatkowych.
Opis i rzeczywistość
OIGD wnioskowała do MF o ujednolicenie stanowisk organów skarbowych, przedstawiając przykłady ich rozbieżnych opinii. Sprawa dotyczyła indywidualnej interpretacji podatkowej z 2017 r. oraz stanowiska skarbówki wydanego w 2018 r. W pierwszym dokumencie stwierdzono, że wykonawca będzie realizował usługę kompleksową, którą należy opodatkować stawką 23 proc. VAT, a w drugim uznano jego prace za działania odrębne, dla których można stosować różne stawki. MF w piśmie do OIGD tłumaczy, że interpretacja była wystawiana na podstawie opisu planowanej do wykonania usługi, a decyzja z 2018 r. oceniała stan faktyczny, stąd rozbieżność w ocenie.