Partnerstwo jest trudne do realizacji w praktyce

Michał Socha*
16-04-2002, 00:00

Od kilku lat w naszym kraju mówi się o idei partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP), które może stanowić panaceum na nasze zapóźnienie infrastrukturalne nawet w stosunku do naszych sąsiadów ubiegających się równolegle z nami o wejście do Unii Europejskiej.

Idea ta doskonale sprawdziła się w takich krajach, jak Wielka Brytania i Francja, a także poza Unią, czego przykładem może być Rumunia, która wprowadziła specjalne rozwiązania legislacyjne dotyczące PPP, owocujące wzrostem inwestycji zagranicznych. O ile historię partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce można liczyć w miesiącach, o tyle w jednym przypadku próby realizacji przedsięwzięcia na nim opartego są podejmowane począwszy od 1994 roku. Chodzi oczywiście o program autostrad.

Zbudować drogę

Program budowy autostrad stanowi przykład ewolucji koncepcji od czystego systemu BOT (budowa autostrady wyłącznie ze środków uzyskanych przez koncesjonariusza) do systemu PPP przewidującego znaczny stopień udziału Skarbu Państwa. W obydwu przypadkach nie wykluczano równoległego istnienia tradycyjnego systemu budowy autostrad ze środków budżetowych i uzyskanych przez budżet państwa, choć system ten traktowano jedynie jako uzupełniający.

Niestety, okazało się że oparcie całego programu o instytucję PPP nie zdało egzaminu. Lata 1994-2001 obfitowały w zmiany koncepcji, prace studialne i ciągłe podpisywanie aneksów do umów między konsorcjami autostradowymi i stroną rządową. Wymierny wynik działania programu, to na razie jedynie 136 km autostrad zbudowanych po 1994 r., z czego tylko realizacja odcinka autostrady A-2 jest budowana w systemie BOT (48 km to przebudowa starego odcinka autostrady Września-Konin). Przebudowa 109 km starej autostrady A-4 na odcinku Krzyżowa-Wrocław prowadzona jest nadal w systemie tradycyjnym. Roczne przyrosty sieci autostrad na poziomie kilkudziesięciu kilometrów nie stanowią znaczącego przełomu w sytuacji, gdy łączna sieć istniejących autostrad stanowi zaledwie 2,2 proc. długości wszystkich dróg krajowych i wynosi 394 km, z czego 237 km zbudowano przed rokiem 1990, w tym 109 km przed II wojną światową.

Ryzyko polityczne

Trudno odpowiedzieć na pytanie, dlaczego sytuacja tak właśnie wygląda . Przeciwnicy idei PPP z pewnością otrzymali poważny argument w dyskusji nad celowością stosowania w polskich warunkach podobnych rozwiązań. Wydaje się, iż program budowy autostrad wymagał zbyt dużych nakładów finansowych, a jednocześnie nie było w naszym kraju żadnych doświadczeń wynikających z realizacji podobnych projektów. Do końca nie był także sprecyzowany aspekt finansowy całego programu, co zaowocowało niechęcią sektora finansowego do angażowania się w budowę. Niechęć ta jest w pełni zrozumiała, jeżeli weźmie się pod uwagę fakt, iż przy ocenie projektów związanych z autostradami w bankach na czoło wysuwało się — niemożliwe do zaakceptowania przez żaden bank — ryzyko polityczne.

Obecnie mamy do czynienia z próbą zmiany istniejącego stanu przez stronę rządową. Polega ona m.in. na znacznym przeformułowaniu całego programu poprzez szersze zaangażowanie środków publicznych. Nie oznacza to, wbrew pozorom, odejścia od koncepcji partnerstwa publiczno-prywatnego, a jedynie próbę uczynienia go bardziej przejrzystym.

Wkracza państwo

W praktyce, aktywniejsza rola państwa oraz połączenie Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych (GDDP) i Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad (ABiEA) w jedną Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), jak również dokapitalizowanie Krajowego Funduszu Autostradowego (KFA), powinno doprowadzić do znacznie efektywniejszego wykorzystania kapitału prywatnego w formule PPP. Jedną z najważniejszych zmian będzie odejście od systemu opłat pobieranych przy wjazdach i wyjazdach i zastąpienie go opłatami winietowymi. Od 1 stycznia 2002 r. w Polsce obowiązują opłaty winietowe od przedsiębiorców wykonujących transport drogowy na terenie Polski po drogach krajowych. W praktyce opłata (winieta) dotyczy obecnie samochodów ciężarowych i niektórych autobusów.

Do połowy 2002 r. mają zostać opracowane nowe zasady systemu winietowego rozszerzające zakres poboru opłat także na samochody osobowe. Jest to tak zwany system myta ukrytego, polegający na bezpłatnym dostępie użytkowników do autostrady i rozliczaniu kosztów budowy i eksploatacji na podstawie oceny rzeczywistego ruchu pojazdów na danej autostradzie.

Skąd kapitał

Kapitał uzyskiwany przez KFA pochodził będzie także z sekurytyzacji przyszłych przychodów z eksploatacji autostrad i emisji obligacji gwarantowanych przez Skarb Państwa.

Rozwiązania oparte na PPP będą stosowane nie tylko dla nowych inwestycji, lecz również tam gdzie zaangażowanie kapitału prywatnego może być przydatne do przyśpieszenia remontów istniejącego majątku lub usprawnienia jego eksploatacji — np. kontrakty na remont lub eksploatację istniejących dróg.

Nowością jest także rozwój różnych form partnerstwa publiczno-samorządowego, co znajduje swój wyraz w podpisanych kontraktach regionalnych. W określonych sytuacjach rząd będzie zachęcał samorządy do pozyskania finansowania dla przygotowawczej fazy projektu drogowego w celu szybszego rozpoczęcia projektu. Środki wydatkowane na ten cel przez samorządy będą im sukcesywnie zwracane w trakcie realizacji inwestycji. Istotną modyfikacją systemową będzie również zmiana formuły przy ogłaszaniu przetargów na budowę odcinków autostrad i dróg ekspresowych na tzw. formułę pod klucz (projekt + budowa), która sprawdziła się do tej pory między innymi w projektach typu PPP na terenie Wielkiej Brytanii. Rozwiązanie to przeniesie część odpowiedzialności z inwestora na wykonawcę oraz zapewni większą stabilność kosztów inwestycji.

Pozostaje pytanie, co na to powiedzą koncesjonariusze programu, czyli konsorcja autostradowe. Zaproponowane przez rząd zmiany, szczególnie w kontekście dotychczasowego marazmu, wydają się sensowne.

*Współwydawca vortalu PolandProperty.pl, doradca firm działających na rynku nieruchomości

© ℗
Rozpowszechnianie niniejszego artykułu możliwe jest tylko i wyłącznie zgodnie z postanowieniami „Regulaminu korzystania z artykułów prasowych” i po wcześniejszym uiszczeniu należności, zgodnie z cennikiem.

Podpis: Michał Socha*

Polecane

Inspiracje Pulsu Biznesu

Puls Biznesu

Nieruchomości / Partnerstwo jest trudne do realizacji w praktyce