Niepokoi mnie gonitwa posłów za nowymi regulacjami. Często są one tylko pozorem rozwiązania rzeczywistych problemów — twierdzi prezes TK.
„Puls Biznesu”: Na zgromadzeniu ogólnym sędziów Trybunału Konstytucyjnego (TK) omówi pan jego działalność w ubiegłym roku i problemy wynikające z orzecznictwa. Co pan powie sędziom i opinii publicznej?
Marek Safjan: Dla orzecznictwa był to kolejny rok z kilkoma zasadniczymi rozstrzygnięciami o poważnych konsekwencjach. Wyrok w sprawie Narodowego Funduszu Zdrowia spowodował reformę całego systemu. Po raz pierwszy TK ocenił negatywnie całość ustawy i bodaj po raz pierwszy przywołał preambułę konstytucji mówiącą o rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. Inne ważne orzeczenie dotyczyło biopaliw, które po raz pierwszy wyraźnie wskazywało kierunek interpretacji fundamentalnej zasady swobody działalności gospodarczej w zgodzie z regulacjami europejskimi.
Bardzo duże znaczenie miało też orzeczenie o dostępności do aplikacji prawniczych. Tyle że jest do dziś dnia nie wykonane, bo Sejm nie przyjął nowej ustawy, spełniającej wymogi konstytucji.
Czyżby zjawisko niewykonywania wyroków przez Sejm się nasilało?
Niestety, sytuacja jest coraz bardziej niepokojąca. Niewykonanie wyroku przybiera różną postać. Nie zawsze chodzi o prostą zmianę legislacyjną — wynikającą z orzeczenia o niezgodności z konstytucją. Często TK wskazuje na wadliwość prawa w motywach uzasadnienia, w postanowieniach sygnalizacyjnych. Na takie „sygnały” również brak odpowiedzi prawodawcy. Przykładem ustawa „203”.
Niepokoi wreszcie powtarzalność błędów. Parlament, przygotowując nową ustawę, często formalnie tylko wykonuje orzeczenia TK, w istocie powtarza te same wadliwe regulacje. Tak się działo w przypadku czynszów regulowanych czy mienia zabużańskiego.
Czy istnieje jakiś instrument dyscyplinujący Sejm?
Niestety, nie. A jeżeli wyroki TK nie będą wykonywane, to złamany zostanie najbardziej podstawowy standard państwa prawnego — nieprzestrzeganie konstytucji przez najwyższe organy władzy.
Czy nie marzyłaby się panu możliwość, żeby TK mógł powiedzieć: ten przepis jest zły, powinien wyglądać tak?
Zasadniczo nie, bo jednak jest to funkcja parlamentu. TK nie chce zastępować ustawodawcy w określaniu kierunków rozwiązań gospodarczych lub społecznych — w określaniu wielkości stawek podatkowych, zasad prywatyzacji czy reguł proceduralnych w postępowaniu sądowym. Ale chciałbym, żeby konstytucja była bardziej precyzyjna w regulacjach dotyczących konsekwencji orzeczeń TK. Jest to jednak materia — która jak wskazują przykłady innych sądów konstytucyjnych — pozostanie w dużej mierze w polu praktyki funkcjonowania organów państwowych. W Niemczech sąd konstytucyjny niejednokrotnie wyraźnie określa w swoich orzeczeniach, jakie reguły będą obowiązywały, jeśli ustawodawca na czas nie zdąży z przyjęciem ustawy.
Już wiemy, czego Sejm nie robi. A jak pan ocenia to, co robi?
Niepokoi mnie gonitwa za nowymi regulacjami, które często są tylko pozorem rozwiązania rzeczywistych problemów. W Polsce przyjęło się, że wszystkie kwestie należy rozstrzygać poprzez kolejne zmiany prawa. Kto nie ma pomysłu na ich rzeczywiste rozwiązanie, wymyśla nową ustawę. Będąc profesorem prawa i sędzią TK, nie jestem w stanie nadążyć za wszystkimi zmianami, i to nawet w sferze moich bezpośrednich zainteresowań.
Należałoby przemyśleć gruntownie metodologię tworzenia prawa. Propozycje nowych regulacji powinny być przygotowywane w zasadzie przez wyspecjalizowane centrum rządowe, a dopuszczalność wprowadzenia zmian w parlamencie ograniczona. Sejm powinien wypowiadać się przede wszystkim co do całości takich propozycji — za ich odrzuceniem lub przyjęciem. Co ważniejsze jednak — wszelkie próby nowelizacji należałoby poprzedzić dogłębną analizą dotychczasowych przepisów. Są dziedziny prawa, które powinny być chronione szczególnie przed zbyt częstymi zmianami. Nie jest dobrze, gdy np. kodeks postępowania cywilnego jest nowelizowany kilkadziesiąt razy. W jeszcze większym stopniu nakaz stabilności dotyczy konstytucji. Stabilność prawa, budowanie tradycji konstytucyjnych, kształtowanie się świadomości prawnej społeczeństwa — to także istotne wartości.
Może obywatel powinien mieć możliwość zaskarżenia tych, którzy stanowią złe prawo?
Jest skarga konstytucyjna, choć to trudny instrument i wymaga uprzedniego przejścia przez całą drogę sądową. W skardze trzeba podać solidne podstawy: nie wystarczy powołać się na to, że prawo jest niesprawiedliwe albo przyjęte w wadliwej procedurze parlamentarnej. Skarga może dotyczyć jedynie naruszenia gwarantowanych w konstytucji praw i wolności. To może być np. prawo do sądu, do życia prywatnego, prawo własności czy prawo do swobody działalności gospodarczej.
Organizacje pracodawców się skarżą, że TK każe im składać właśnie skargi konstytucyjne, że odrzuca wnioski z zakresu innego niż stosunki pracy.
Mówimy tu nie tyle o skardze, ile o wnioskach tych organizacji. Rzeczywiście możliwość inicjowania procedur przed TK przez organizacje pracodawców jest pomyślana dość wąsko. Nie zapominajmy jednak, że organizacje mogą również wywoływać inicjatywę RPO czy grup posłów. Trybunał w odniesieniu do wniosków organizacji pracodawców kładzie nacisk na te problemy, które są naturalnym polem działania tych organizacji, a więc związane ze stosunkami pracy i zatrudnienia. Ale to nie jest wynikiem swobodnej oceny TK, ale znajduje oparcie w przepisach samej konstytucji.
Wiele orzeczeń TK odnosi się ostatnio do finansów, zwłaszcza szeroko rozumianego prawa daninowego. Państwo bardzo chętnie każe płacić, a niechętnie coś daje.
Mimo wszystko zasady prawa podatkowego zostały uporządkowane w dużym stopniu dzięki orzecznictwu konstytucyjnemu. Dla wszystkich jest oczywiste, że daniny mogą być nakładane tylko ustawą, i że obywatela nie można zaskakiwać zmianą reguł w trakcie gry, że musi być odpowiednie vacatio legis, choć ostatnio ten problem znów pojawił się przy okazji rozpatrywania 50-proc. podatku PIT. Było też ważne orzeczenie, że organ podatkowy nie może decydować za podatnika o racjonalności operacji gospodarczej. Ale nie chcę kreować obrazu według manichejskiej dychotomii — dobry trybunał, niedobry Sejm. Zawsze powtarzam, że TK również nie ma patentu na nieomylność. Gwarantujemy jednak społeczeństwu niezależność i rzetelność naszych ocen.
Czego zatem życzyłby sobie pan w kolejnym roku orzekania?
Po pierwsze — żebyśmy nie musieli wracać — na skutek błędów — do rozstrzygania spraw już rozstrzygniętych, po drugie — lepszej jakości skargi konstytucyjnej: żeby była lepiej formułowana i tym samym bardziej skuteczna, a po trzecie — zachowania pełnej niezależności od wszelkiej presji i umiejętności godzenia postulatu obrony dobra wspólnego z respektem dla praw i wolności każdej jednostki.