W trwającej już drugi rok perspektywie unijnej 2014-2020 Polska może otrzymać około 82,5 mld euro ze wspólnego budżetu. To kwota zbliżona do tej, która została w zasadniczym stopniu zagospodarowana w poprzednim okresie programowania. Podobnie jak dotychczas największy udział w podziale funduszy UE będzie miał Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, w ramach którego do rozdysponowania będzie w Polsce jedna trzecia unijnych pieniędzy. Można zatem oczekiwać kontynuacji wielkiej modernizacji polskiej infrastruktury. Poza programami krajowymi funkcjonować będą także Regionalne Programy Operacyjne, z których również znaczna część będzie przeznaczona na rozwój infrastruktury rzeczowej. Ten rodzaj infrastruktury poza wymiarem międzynarodowym czy ponadregionalnym ma znaczący wpływ na poszczególne samorządy, które leżą w jego obszarze oddziaływania. W konsekwencji będzie nadal następowała transformacja fundamentów polskiej gospodarki, co ma znaczący wpływ na warunki prowadzenia biznesu, a tym samym na wzrost zamożności Polaków. Jednocześnie tak dynamiczny, jak na uwarunkowania polskie, przyrost wyposażenia gospodarki krajowej w infrastrukturę materialną powoduje powstawanie nowych wyzwań dla podmiotów nią zarządzających. Chodzi przede wszystkim o konieczność sfinansowania kosztów utrzymania powstających obecnie obiektów.
Potrzebna baza wiedzy
W nowej perspektywie finansowej znacznie większe znaczenie niż dotychczas będą miały zwrotne instrumenty finansowania. W ten nurt wpisuje się także dalsze promowanie koncepcji przedsięwzięć hybrydowych, czyli łączenia pieniędzy unijnych z formułą partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP), która jest jedną z form tzw. projectfinance. Mamy zatem do czynienia z przechodzeniem od prostej bezzwrotnej dotacji do stosunkowo skomplikowanych metod realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych. W sektorze prywatnym w Polsce metoda project finance jest wykorzystywana od wielu lat, ale dla samorządowców i przedstawicieli administracji centralnej może to być nowa koncepcja. Trudności mogą się pojawiać zwłaszcza na poziomie operacyjnym, w trakcie przygotowywania i realizacji konkretnych przedsięwzięć. Niezbędne staje się wówczas posiadanie szczegółowej i interdyscyplinarnej wiedzy obejmującej technikę, prawo, finanse, zarządzanie. Na to nakłada się funkcjonowanie funduszy unijnych i polskich finansów publicznych. W tym kontekście coraz pilniejsze jest stworzenie jednej centralnej instytucji publicznej zajmującej się pozyskiwaniem, porządkowaniem i tworzeniem baz wiedzy, z których mogłyby korzystać w szczególności podmioty publiczne zainteresowane realizacją zarówno klasycznego PPP, koncesji, jak i przedsięwzięć hybrydowych. Z pewnością w najbliższym okresie uwaga decydentów publicznych odpowiedzialnych za wdrażanie programów unijnych będzie skierowana przede wszystkim na maksymalne wykorzystanie dotacji. Jednak już za około 7 lat, kiedy w kolejnej perspektywie unijnej Polska będzie miała dostęp do ułamka obecnych pieniędzy, a potrzeby rozwoju infrastruktury będą cały czas bardzo duże, znaczenie PPP czy hybryd znacząco wzrośnie. Wówczas niezwykle przydatne będą zarówno doświadczenia, wynikające z realizacji przedsięwzięć, jak i właściwie przygotowane bazy wiedzy dla sektora publicznego.
Ramy instytucjonalne
Dla rozwoju rynku PPP w Polsce obecny okres programowania, kończący się realnie w roku 2022, najprawdopodobniej będzie nadal okresem przejściowym. Zapewne cały sektor publiczny będzie ukierunkowany na maksymalne wykorzystanie pieniędzy unijnych, zwłaszcza dotacji. Już w roku bieżącym można zauważyć pewien zastój w ogłaszaniu nowych projektów PPP. Natomiast jeśli chodzi o hybrydy, to dość naturalne wydaje się wykorzystywanie tej koncepcji przy rewitalizacjach, gdzie w racjonalnie zaplanowanym przedsięwzięciu dość łatwo można znaleźć miejsce zarówno dla kapitału publicznego, jak i prywatnego. Korzystne dla możliwości łączenia pieniędzy unijnych z PPP było uwzględnienie expresis verbis tego typu przedsięwzięć w rozporządzeniu określającym ramy wsparcia w perspektywie 2014-2020, a za nim w polskiej tzw. ustawie wdrożeniowej. Pojawiło się wiele uregulowań niezbędnych do efektywnej realizacji projektów hybrydowych. W szczególności wyodrębniono rozdział poświęcony hybrydom, do obrotu prawnego wprowadzona została definicja PPP, beneficjentem unijnych pieniędzy mogą teraz być zarówno podmioty publiczne, jak i prywatne, przewidziano możliwość zmiany partnera prywatnego dla utrzymania trwałości projektu oraz możliwość przekazywania unijnych funduszy na rachunek powierniczy podmiotu publicznego, a także stosowanie zryczałtowanych wartości dla określania kwoty dofinansowania. Tym samym stworzono niezbędne ramy instytucjonalne dla tego typu przedsięwzięć. Wydaje się, że w najbliższych latach nie będzie wysypu nowych projektów PPP ani hybrydowych. Niemniej już dzisiaj warto myśleć o tym, co może być po roku 2022, jak będzie wyglądała rzeczywistość ekonomiczna, jakie będą zachodziły procesy i czym może dysponować sektor publiczny, aby mógł nadal wspierać rozwój fundamentów polskiej gospodarki. Partnerstwo publiczno-prywatne, w tym projekty hybrydowe, może być interesującą propozycją, dlatego warto wykorzystać ten czas na tworzenie i udoskonalanie niezbędnych instytucji.
DR SŁAWOMIR LISTKIEWICZ, dyrektor Bank Pekao SA