Programy naprawy finansów Rzeczpospolitej mnożą się niczym grzyby po deszczu. Najpierw wicepremier Kołodko zaprezentował Program Naprawy Finansów Rzeczpospolitej, następnie minister Hausner zaprezentował zbiór swoich pomysłów, a dzisiaj plan ramowy reformy finansów przedstawił publicznie Bank Światowy. Dwa pierwsze z nich przyprawiają o ból głowy, natomiast ostatni to przyjemna lektura z gatunku political fiction.
Grzegorz uzdrowiciel
Lektura planu naprawy finansów Rzeczpospolitej autorstwa ministra Kołodki to lektura fascynująca. Zdaniem autora programu wydatki możliwe do sfinansowania są o około 30 miliardów mniejsze niż zaplanowane. Nie stanowi to jednak większego problemu. Ministerstwo planuje bowiem załatać tę dziurę środkami z rezerwy rewaluacyjnej. W tym roku wydaje się to wątpliwe wobec oporu RPP. Dodatkowo warto wspomnieć, że nie byłby to wpływ do budżetu, ale jedynie środki finansujące deficyt. Utrzymanie wydatków na planowanym poziomie oznacza więc wzrost deficytu budżetowego oraz długu publicznego, które według raportu Banku Światowego sięgnęły w 2002 roku odpowiednio 6,6 proc. PKB oraz 49,8 proc. PKB. Dalsza lektura dokumentu firmowanego nazwiskiem ministra Kołodki dostarcza jeszcze większych emocji. Zdaniem autora trwały powrót na ścieżkę zrównoważonego wzrostu uzależniony jest od dalszych obniżek stóp procentowych, stopniowego rozwiązywania rezerwy NBP oraz na kontrolowaniu deficytu budżetowego. Jeżeli kontrola deficytu ma wyglądać tak jak obecnie, a do tego wydrukujemy pieniądze i obniżymy stopy procentowe, co sugeruje program to zamiast sanacji będzie można co najwyżej przeprowadzić sekcję zwłok, gdyż taka polityka może doprowadzić do przegrzania gospodarki i poważnych problemów. W programie można znaleźć jednak również słuszne postulaty. Warto wymienić reformę KRUS, wprowadzenie opodatkowania działalności rolniczej, odejście od waloryzacji i indeksacji świadczeń takich jak renty, emerytury oraz płac w budżetówce. Niestety wymienione wcześniej wady dyskwalifikują program, a jego nazwa Program Naprawy Finansów Rzeczpospolitej to jedynie piękne słowa bez pokrycia.
Kontratak Hausnera
Program ministra Hausnera przedstawia państwo jako aktywnego uczestnika życia gospodarczego w skali mikro. Pojawia się pomysł wprowadzenia bonów turystycznych, które miałyby ożywić branżę turystyczną. Kwota na ich zakup jeżeli nie przekroczy w roku podatkowym najniższego wynagrodzenia zostanie zwolniona od składek na ZUS i od podatku. Z dużą nadzieją oczekują na kolejne propozycje rolnicy, branża budowlana oraz inni przedsiębiorcy. Może pojawią się też bony na szynkę, materiały budowlane albo np. na pralki? Bon brzmi ładnie, ale może lepiej używać nazwy talon gdyż tak jak ta druga nazwa tak i pomysł wydaje się być sprawdzona w PRL-u. Plan Hausnera podobnie jak plan Kołodki zawiera, obok oryginalnych rozwiązań, również propozycje warte rozważenia. Takimi propozycjami są np. zmniejszenie podatku CIT, podniesienie kwoty wolnej od podatku oraz propozycje działań mających służyć aktywizacji zawodowej Polaków.
Bank Światowy na ratunek
Program ramowy przygotowany przez Bank Światowy (Toward a Fiscal Framework for Growth) jest najbardziej spójny i rzetelny spośród trzech prezentowanych. Zalecenia Banku Światowego, które mają służyć uzdrowieniu finansów w Polsce są jednak nierealne do przeprowadzenia. Nie oznacza to, że Bank Światowy przedstawił złe propozycje. Jest wręcz przeciwnie. Rozwiązania proponowane przez Bank Światowy służą ograniczeniu deficytu, uporządkowaniu finansów publicznych, reformie świadczeń socjalnych, edukacji i służby zdrowia. Pomimo tego można założyć, że propozycje Banku Światowego nie zostaną w większości a może nawet w ogóle wdrożone. Wynika to z czynników politycznych. Trudno sobie w tej chwili wyobrazić aby jakakolwiek partia przedłożyła interes wyborczy nad interes państwa tym bardziej, że wiele wskazuje na to, że wybory odbędą się już w przyszłym roku. Dodaje to atrakcyjności tym rozwiązaniom, które przełożą się na szybką poprawę wskaźników makroekonomicznych nawet jeśli poprawa ta okaże się krótkotrwała. Głębokie reformy proponowane przez Bank Światowy zaowocowałyby poprawą sytuacji w dłuższym okresie, ale z pewnością to właśnie one, a nie rządowe propozycje mogłyby spowodować wejście polskiej gospodarki na ścieżkę zrównoważonego wzrostu.
Realistycznym wyjściem mogłoby być wdrożenie tych propozycji Banku Światowego, które ze względów politycznych nie wzbudziłyby sprzeciwu oraz wprowadzenie w życie sensownych propozycji z planów obu ministrów.
Obserwując to co dzieje się na polskiej scenie politycznej oraz kierunek, w którym podążały do tej pory finanse publiczne w Polsce można mieć jednak niemal pewność, że prawdziwej sanacji finansów prędko nie będzie.
Przygotował: Jacek Jurczyński, Dyrektor Departamentu Strategii i Analiz WGI
GŁÓWNE ZAŁOŻENIA POSZCZEGÓLNYCH PLANÓW
Bank Światowy
Wysokie ujemne saldo budżetowe oraz niepokojąco duży dług publiczny, które według raportu Banku Światowego w 2002 wyniosły odpowiednio 6,7 proc. i 49,8 proc. oraz wysokie bezrobocie, wynoszące w 2002 roku 18,1 proc. najwyraźniej wskazują na konieczność reformy systemu finansów publicznych w Polsce, która pozwoliłaby krajowi wejść na ścieżkę wysokiego wzrostu gospodarczego oraz utrzymania równowagi gospodarczej.
Raport Banku Światowego został opracowany na zlecenie Rządu RP. Raport analizuje stan finansów publicznych przedstawiając sugestie co do kierunków zmian. Postulaty dotyczą przede wszystkim zmian systemowo-instytucjonalnych i koncentrują się na zmniejszeniu wydatków budżetowych oraz zwiększeniu efektywności wykorzystania środków poprzez konsolidację budżetową (między innymi likwidację niektórych funduszy celowych i zakładów budżetowych) oraz redystrybucję i alokację środków.
Z raportu BŚ wynika, iż w celu utrzymania długu publicznego na poziomie poniżej 50 proc., wskazana jest redukcja deficytu budżetowego o 3,5 proc. PKB w 2003 roku. Z kolei aby to uczynić Bank Światowy odwołuje się do możliwości zwiększenia wpływów z prywatyzacji do poziomu 1,5 proc. PKB. Jeśli osiągnięcie w 2003 r. założonego celu w wysokości 3,5 proc. okaże się niemożliwe, według BŚ należy dokonać cięć w wydatkach budżetowych do 5 proc. PKB w kolejnym roku budżetowym. Ogólnie rzecz biorąc w dłuższej perspektywie rekomendacją BŚ jest utrzymanie tendencji wzrostowej wydatków w sferze finansów publicznych na poziomie niższym niż dynamika PKB.
Za podstawę zwiększenia efektywności wykorzystania dostępnych środków Bank Światowy uznaje dokonanie zmian w zakresie rozwiązań instytucjonalnych poprzez konsolidację wszystkich rachunków budżetowych. W tej kwestii proponuje się zarządzanie wynikami i kosztami w budżecie, co pozwoli na oszacowanie efektywności wykorzystania środków budżetowych. Ma to w przyszłości pozwolić na eliminowanie nieefektywnych wydatków oraz zwiększenie wydatków efektywnych. W obrębie jednostek samorządowych, zdaniem BŚ, powinno się uzależnić dostępność do środków od jakości oferowanych usług i skuteczności działań, co mogłoby służyć bardziej efektywnemu wydatkowaniu środków budżetowych.
BŚ proponuje wiele zmian dotyczących obecnego systemu emerytalnego w Polsce. W celu zmniejszenia obciążeń podatkowych w tym zakresie należy wyrównać wiek emerytalny obu płci i podnieść wiek uprawniający do wcześniejszej emerytury.
Zdaniem ekspertów BŚ należy również wprowadzić zmiany przyznawania rent i przeglądu istniejących świadczeń, bowiem Polska przeznacza na renty dwa razy więcej niż przeciętnie w krajach OECD, która wynosi obecnie 1,2 proc. PKB wobec 3,98 proc. w Polsce (po włączeniu renty inwalidzkiej, wypłacanej z KRUS poziom rent w Polsce w stosunku do PKB wynosi nawet 5 proc.). Raport przewiduje likwidację PFRON-u oraz przekazanie kompetencji w tym zakresie samorządom. BŚ proponuje też wiele zmian w systemie zasiłków i pomocy społecznej, co według oszacowań pozwoli zaoszczędzić 0,2-0,3 proc. PKB rocznie.
W ramach systemu służby zdrowia należy przeprowadzić częściową konsolidację szpitali oraz zmniejszyć w nich liczbę łóżek. Proponowane jest również wprowadzenie systemu prywatnych ubezpieczeń zdrowotnych.
W ramach systemu edukacji powinna nastąpić konsolidacja szkół podstawowych. Przewiduje się większą samodzielność administracji terenowej w zakresie realokacji środków na cele edukacyjne. Zdaniem BŚ należy zredukować finansowanie szkół prywatnych.
Analizie poddano także system emerytalny dla rolników, który spośród gospodarek transformacji istnieje jedynie w Polsce. Przeniesienie do ZUS grupy właścicieli dużych i średnich gospodarstw rolnych (około 450 000 osób), a także wykorzystanie dopłat bezpośrednich z budżetu UE w celu zwiększenia składki płaconej przez rolników (1,1 mln rolników) pozwolą na oszczędności rzędu 0,5 proc. PKB w skali rocznej.
Zdaniem Banku Światowego Polska powinna stopniowo obniżyć ulgi i zwolnienia podatkowe, tzw. tax expenditures (podatki nie pobrane), które w 2000 roku stanowiły 8,5 proc. PKB, w tym z tytułu VAT 6,7 proc., co stanowi 45,7 mld złotych. Raport BŚ ostrzega, iż właśnie wysoki poziom podatków nie pobranych (w postaci ulg i zwolnień), a także wysokie koszty nakładów pracy stanowią główną barierę na drodze ku wzrostowi gospodarczemu. Bank Światowy proponuje stopniową likwidację podatków nie pobranych równolegle ze zmniejszeniem kosztów pracy w celu utrzymania neutralności dochodów sektora publicznego. Ostatecznie pozwoli to na obniżenie obciążeń pracodawców, a to z kolei powinno się przyczynić do wzrostu zatrudnienia.
W zakresie systemu podatkowego Bank Światowy ogranicza się do stwierdzenia, iż przy realizacji planu racjonalizacji wydatków budżetowych oraz zwiększenia ich efektywności możliwe byłoby wprowadzenie podatków liniowych PIT i CIT w wysokości 15 proc. bez kwoty wolnej od podatku, pobierane u źródła i połączone z systemem pomocy społecznej dla osób ubogich, dla których likwidacja tego progu byłaby zbyt odczuwalna. Raport BŚ nie zakłada więc konieczności istotnych zmian systemu podatkowego w Polsce, czym różni się zasadniczo od planów przedstawionych przez premiera Kołodkę i ministra Hausnera.
Programy Grzegorza Kołodki i Jerzego Hausnera
Na tym tle program premiera Kołodki koncentruje się na zmianach systemu podatkowego, wprowadzenie których spowoduje zwiększenie fiskalizmu państwowego poprzez zwiększenie obciążeń podatkowych i wykorzystanie rezerwy rewaluacyjnej przy braku systemowej redukcji wydatków. Zarówno Hausner, jak i Kołodko oczekują przyśpieszenia rozwoju gospodarki do co najmniej 5 proc. PKB rocznie, gdyż, jak wspominał minister Hausner, przy mniejszym wzroście gospodarczym nie ma szans na rozwiązanie żadnego z wielkich problemów gospodarczych, w tym problemów deficytu i długu publicznego. Na tym spójność w tych programach się kończy.
Program wicepremiera Kołodki opiera się na założeniu, iż redukcja stawek podatkowych od osób prawnych staje się możliwa jedynie w wyniku likwidacji ulg. Zdaniem wielu ekonomistów, oznacza to przynajmniej utrzymanie obciążeń podatkowych na niezmienionym poziomie. Jeżeli chodzi o podatek dochodowy od osób fizycznych Minister Finansów proponuje likwidację niemal wszystkich ulg i jedynie ewentualne obniżenie stawek podatkowych dla najmniej zarabiających. Ostatecznie, obciążenia podatkowe w wyniku takich zmian powinny wzrosnąć. W celu ograniczenia wydatków budżetowych, premier Kołodko opowiada się za natychmiastowym zamrożeniem waloryzacji rent i emerytur oraz likwidacją indeksacji płac w sferze budżetowej.
Wiele krytycznych ocen spotkał pomysł Ministerstwa Finansów przekazania części rezerwy rewaluacyjnej do budżetu. Rezerwa ta jest de facto jedynie zapisem, tzw. pieniądzem wirtualnym, wykorzystanie którego oznaczałoby zwiększenie bazy monetarnej, a to wymagałoby podwyższenia stóp procentowych, co z kolei będzie skutkować zmniejszeniem wydatków inwestycyjnych.
Jerzy Hausner proponuje znaczne zmniejszenie stawki podatku od osób prawnych (do 19 proc.). W przypadku osób fizycznych opowiada się za podwyższeniem kwoty wolnej od opodatkowania. Według ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej tylko takie zmiany w systemie podatkowym mogą pozwolić na zamrożenie wynagrodzeń i transferów socjalnych w latach 2004-2005. Jednocześnie uważa on za możliwe przejściowe zwiększenie deficytu budżetowego. Postulat Ministerstwa Finansów w zakresie likwidacji wszelkich ulg, Hausner okreslił jako maksymalistyczny.
Oba programy prezentują wiele ciekawych propozycji w ramach systemu finansów publicznych. Jednak wydaje się, iż proponowane zmiany są niewystarczające bez wdrożenia rozwiązań podażowych, gdyż zakładają krótkoterminowe nakręcanie koniunktury poprzez pobudzenie popytu wewnętrznego. Takie rozwiązania w ramach reformy fiskalnej raczej spowodują ostateczne poluzowanie polityki fiskalnej, co może skutkować zwiększeniem deficytu budżetowego oraz długu publicznego, wartości których już w tej chwili zbliżają się do bardzo niebezpiecznego poziomu.
Przygotowała: Anna Penconek, analityk walutowy WGI