Jeśli spojrzy się na zagadnienie wykorzystania unijnych funduszy z szerszej perspektywy, to wszystkie stanowiska można uznać za słuszne. Racja, jak to często bywa, tkwi pośrodku.
Wyzwanie dla samorządów
Polska będzie miała do zagospodarowania kolejną potężną pulę pieniędzy. Łączna kwota dotacji unijnych dla naszego kraju została określona na około 80 mld euro. Z tego ponad 30 mld euro będzie dystrybuowane przez Regionalne Programy Operacyjne, a pozostała część z wykorzystaniem Krajowych Programów Operacyjnych. Znacząca, bo stanowiąca 40 proc., część funduszy będzie w gestii samorządów. Nakłada to na sektor komunalny odpowiedzialność za taką alokację pieniędzy na konkretne przedsięwzięcia, aby uzyskać jak największą ich efektywność. Ponadto samorządy będą musiały zapewnić wkład własny. W trwającej już perspektywie sprawa wkładu własnego może stać się jeszcze większym dylematem dla całego sektora, niż w poprzednim okresie programowania (który de facto kończy się w tym roku). Poprzednia perspektywa zakończyła się znaczącym wzrostem zadłużenia samorządów, co w znakomitej części było konsekwencją dostarczania wkładu własnego do realizowanych projektów.
Można zatem pokusić się o konstatację, że skala inwestycji samorządowych stymulowanych dostępem do pieniędzy unijnych istotnie przekroczyła możliwości finansowe samorządów przy określonej strukturze dochodów i wydatków. Możliwości finansowe rozumiem jako zdolność do finansowania udziału własnego bez konieczności zaciągania długu. Zmiana metody liczenia zdolności samorządów do zadłużania się poprzez wprowadzenie słynnego już wzoru z art. 243 ustawy o finansach publicznych umożliwiła spojrzenie na sprawę zadłużenia z innej perspektywy. Zgodnie z różnymi szacunkami samorządybędą mogły zadłużyć się bardziej, a kluczowe pozostanie to, czy będą mogły obsługiwać dług. Abstrahując od niuansów metodologicznych, można stwierdzić, że jest to krok we właściwą stronę. Jednakże nie powinien prowadzić do wniosku, że można się zadłużać bezrefleksyjnie, nadmiernie, tylko po to, żeby wykorzystać całą dostępną pulę pieniędzy.
Nie tylko na dziś
Pojawia się też coraz bardziej paląca sprawa efektywności wydatkowanych funduszy. Jednym z ważniejszych założeń powołania i funkcjonowania programów unijnych było przecież stymulowanie gospodarki, poprawianie warunków funkcjonowania w sensie makro i mikro, zwiększanie konkurencyjności, wzrost spójności ekonomicznej w ujęciu paneuropejskim, krajowym, regionalnym i lokalnym. Wszystkie te elementy są bowiem od siebie zależne, występuje wiele sprzężeń zwrotnych, przesądzających o poziomie i tempie rozwoju społeczno-gospodarczego.
Zatem, jeśli w polskich warunkach korzystanie z funduszy unijnych wymaga zaciągania długu, to długookresowe korzyści powinny przekraczać długoterminowe koszty obsługi długu zaciągniętego w celu zapewnienie wkładu własnego. Aby oczekiwane korzyści wystąpiły, przedsięwzięcia powinny być rentowne ekonomicznie. Warto nawiązać do doświadczeń hiszpańskich lub niemieckich związanych z zainwestowaniem potężnych kapitałów w pobudzenie gospodarki Niemiec wschodnich. Okazuje się, że wydanie olbrzymich kwot wcale nie gwarantuje sukcesu. Może wręcz być ważną przyczyną kryzysu, co widać na przykładzie hiszpańskiego sektora budowlanego.
Co dalej
Jednym z kluczowych zadań samorządów, a także instytucji państwa jest zapewnienie dostępu do infrastruktury. Inwestowanie w infrastrukturę charakteryzuje się m.in. dużą kapitałochłonnością, długim okresem realizacji i ekonomicznego życia przedsięwzięć. Trwa dyskusja, czy i w jakim stopniu te inwestycje powinny mieć charakter wyprzedzający w stosunku do procesów gospodarczych. Czy bardziej zasadne jest reagowanie na rzeczywistość, czy też antycypowanie przyszłości i stymulowanie rozwoju gospodarki w kierunkach oczekiwanych przez decydentów? Nie można przy tym pomijać tego, że coraz bardziej nasila się koncentracja aktywności gospodarczej, coraz większego znaczenia nabierają tzw. lokomotywy wzrostu. Należy również uwzględniać coraz ważniejszą sprawę kosztów utrzymania wytworzonej i powstającej infrastruktury. Tym bardziej, że po zakończeniu okresu programowania 2014-2020 spodziewane jest znaczące obniżenie puli funduszy unijnych, do których Polska będzie miała dostęp. Tym samym koszty utrzymania i dalszej rozbudowy infrastruktury spoczną na barkach podmiotów publicznych. Już dzisiaj warto się zastanowić, w jaki sposób sektor publiczny mógłby podołać takiemu zadaniu. Skala obciążeń w przyszłości będzie bowiem zwiększała się wraz z postępującym rozwojem. Kluczowe są dwie kwestie. Po pierwsze — skłonność do korzystania z infrastruktury przez społeczeństwo rośnie wraz ze wzrostem efektów sieciowych. Polegają one m.in. na tym, że infrastruktura jest kompletna w ramach danej sieci, pozwala na sprawny przewóz lub przesył (w przypadku elementów liniowych), koszty kongestii są nieznaczne, występuje komplementarność różnych rodzajów infrastruktury (uzupełnianie się, intermodalność różnych środków transportu). Po drugie — użytkownicy powinni ponosić koszty korzystania z infrastruktury.
Powszechne jest to w sektorze wodno-kanalizacyjnym i w publicznej komunikacji zbiorowej, a założenia systemowe wskazują na taki docelowy wariant w gospodarce odpadami. Racjonalność ekonomiczna i sprawiedliwość społeczna wskazują na zasadność przyjęcia takich rozwiązań także w innych dziedzinach szeroko rozumianej infrastruktury publicznej.
Nie można jednak zapominać, że każdy jej element ma konkretny cel. Jeśli budowane są obwodnice miast, to powinny służyć do maksymalnego przeniesienia tranzytowego i lokalnego ruchu pojazdów z miasta. Nie mogą zatem być odpłatne, gdyż wówczas spodziewany efekt nie wystąpi. Niezbędna jest także współpraca różnych szczebli administracji publicznej w celu zapewnienia kompletności i komplementarności sieci. W przypadku dróg polegać to powinno na integracji dróg krajowych z lokalnymi połączeniami o niezbędnej przepustowości, a także stworzeniu rozwiązań intermodalnych pozwalających na sprawne przemieszczanie się z wykorzystaniem różnych, najlepszych w danych warunkach środków komunikacji. Istotne jest zatem formułowanie strategii rozwoju spójnej na każdym szczeblu. Ważne staje się takie realizowanie przedsięwzięć, aby zachować wymóg efektywności. W polskich warunkach coraz większego znaczenia nabiera też formuła wykonywania zadań inwestycyjnych w spółkach komunalnych. Staje się to pewnym standardem, nie jest już rozwiązaniem egzotycznym i ryzykownym, w szczególności ze względów prawnych. Wiele zrealizowanych przedsięwzięć to potwierdza. Wypracowane zostały dobre praktyki, z których można korzystać. Biorąc pod uwagę wyzwania stojące przed sektorem publicznym w obecnej perspektywie finansowej, a także patrząc bardziej w przyszłość, poza rok 2020, zasadne jest promowanie tej formy realizacji przedsięwzięć rozwojowych. Może to być ważnym krokiem przygotowującym gospodarkę Polski do rzeczywistości bez unijnych pieniędzy (do czego już wszyscy bardzo się przyzwyczaili), do konieczności polegania tylko na własnych funduszach czy szerszego wykorzystania formuły partnerstwa publiczno-prywatnego. Należy już dzisiaj myśleć o stworzeniu solidnych podstaw dalszej szybkiej modernizacji kraju, aby na trwałe wejść do grona państw wysoko rozwiniętych i opuścić grupę pretendentów do tego miana.
RAFAŁ PETSCH, dyrektor zarządzający Bank Pekao SA