7 marca weszła w życie ustawa o działalności lobbingowej. Teraz proces tworzenia prawa ma być jawny. Kłopot w tym, że nowe przepisy od początku są ułomne.
Rok 2002. W Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji zaczynają się prace nad ustawą lobbingową. Grudzień 2003 roku — pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu. Atakowany projekt trafia do tzw. Lobbingowej Komisji Nadzwyczajnej. Mało kto wierzy, że jeszcze ujrzy światło dzienne. Jednak udaje się. 7 lipca 2005 roku, po trzecim czytaniu, 339 posłów głosuje za ustawą o „działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa”. Senat nie wnosi żadnych poprawek, a w sierpniu jest podpis prezydenta. 7 marca tego roku ustawa weszła w życie. Po trzech dniach obowiązywania już mówi się o nowelizacji...
Początek i koniec
Wszyscy są zgodni, że ustawa o lobbingu jest potrzebna. Ale już nie wszyscy są zadowoleni z jej obecnego kształtu. Zwolennicy powtarzają, że teraz proces tworzenia prawa stanie się jawny i bardziej przejrzysty. Przeciwnicy — że jest zbyt zwięzła i ograniczona. Podkreślają też, że przyjęte w końcu prawo niewiele ma wspólnego z wyjściowym projektem.
— Projekt i ustawa, która ujrzała światło dzienne, to dwa zupełnie różne dokumenty — mówi dr Małgorzata Molęda-Zdziech ze Szkoły Głównej Handlowej.
— Rządowy projekt był pełniejszy i doskonalszy od uchwalonej ustawy. Dotyczył nie tylko administracji rządowej, ale też samorządów, nie regulował jedynie procesu stanowienia prawa — wyjaśnia Tadeusz Matusiak, sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) w czasach, gdy w resorcie trwały prace nad ustawą.
Innego zdania jest Grzegorz Dolniak, poseł PO, przewodniczący Nadzwyczajnej Komisji Lobbingowej.
— Projekt rządowy mówił o działalności lobbingowej w bardzo szerokim znaczeniu. Obejmował wszelkie szczeble władzy publicznej. Próbował regulować wszystko, a jak się reguluje wszystko, to się nie reguluje niczego — tłumaczy okrojenie projektu.
Skąd pomysł?
Prace nad ustawą MSWiA rozpoczęło w 2002 roku.
— Mnóstwo głośnych afer, związanych m.in. z parlamentarzystami, politykami, spowodowało złą atmosferę wokół lobbingu, który wszak jest zjawiskiem normalnym w każdej rozwiniętej demokracji. Tymczasem u nas zaczął być kojarzony, utożsamiany wręcz, z korupcją. Chcieliśmy doprowadzić do tego, by praca lobbystów nie kojarzyła się z nielegalnymi interesami, załatwianymi po cichu gdzieś w kawiarni czy pod stołem. Uznaliśmy, że potrzebne są jasne uregulowania — opowiada Tadeusz Matusiak.
Pod koniec 2003 roku projekt trafił do Sejmu, gdzie nadzwyczajna komisja pracowała nad nim prawie rok.
— Projekt rodził się już bardzo długo w MSWiA. A po pierwszym czytaniu ustawę skrytykowały wszystkie kluby, łącznie z Sojuszem Lewicy Demokratycznej, który wówczas kontrolował MSWiA. Mam wrażenie, że skierowano go do komisji, by go utopić. Widać było brak wiary w jego uchwalenie — wspomina Grzegorz Dolniak.
Atak i obrona
Najczęściej pojawiający się zarzut wobec ustawy dotyczy jej zakresu.
— Ustawa jest chyba zbyt zwięzła, jak na dokument, który powinien tworzyć reguły dla całej branży. Największym jej mankamentem jest fragmentaryczność. Co więcej, dotyczy ona jedynie lobbowania przy rządowych projektach, a przy tych zgłaszanych przez obywateli, posłów, NIK czy ZUS już nie. Nowe przepisy nie mają zastosowania do całego procesu stanowienia prawa. Uregulowane ustawą są działania na etapie ministerialnym i rządowym, a na parlamentarnym — nie — wylicza Grzegorz Ziemniak, dyrektor generalny Impress Art PR & Lobbing, przewodniczący Stowarzyszenia Profesjonalnych Lobbystów w Polsce.
— Ograniczyliśmy ustawę do administracji rządowej, ponieważ byłoby niezręcznie, gdyby rząd wtrącał się do tego, co się dzieje w Sejmie. To powinno być uregulowane w regulaminie parlamentu — odpowiada Tadeusz Matusiak.
Kolejny zarzut — tylko profesjonalni lobbyści muszą się rejestrować i ściśle podlegają przepisom ustawy. Nie dotyczy to ani stowarzyszeń, ani tzw. konsultantów. Dyskryminacja profesjonalistów, działających z otwartą przyłbicą?
— Wręcz odwrotnie! Ustawa ma spowodować, by w urzędach administracji publicznej pojawiły się regulacje sprzyjające lobbystom zarejestrowanym. Mogą wejść na teren Sejmu, mają prawo pojawiać się w urzędzie administracji publicznej. Na rejestracji lobbysta zyska, a nie straci. To ma być zachęta do wyjścia z szarej strefy — argumentuje Grzegorz Dolniak.
Według nowej ustawy, każdy urzędnik po rozmowie z lobbystą musi zrobić z niej sprawozdanie. Czy miał do czynienia z lobbingiem — oceni sam.
— Ustawodawca chyba nie do końca ocenił konsekwencje. Jeśli z każdego spotkania z lobbystą musi powstać notatka, to albo urzędnicy pogubią się w sprawozdawczości, albo — dla świętego spokoju — na wszelki wypadek w ogóle nie będą rozmawiać z lobbystami — komentuje Małgorzata Molęda-Zdziech.
Podobne obawy ma Grzegorz Ziemniak.
— Już się mówi o czerwonych plakietkach. Śmiejemy się, że to taki wielki napis: uwaga, lobbysta. Boję się, że jak urzędnik zobaczy plakietkę, zapali mu się lampka i będzie unikać rozmowy. Choćby dlatego, że nie będzie mu się chciało pisać raportu — przewiduje.
Tadeusz Matusiak zaprzecza.
— Urzędnik ma obowiązek rozmawiać z lobbystą — przekonuje i dodaje:
— Lobbyści chcieli nieograniczonego dostępu do wszystkich i wszystkiego, co związane jest z procesem stanowienia prawa, a tak też nie można!
Nawet krytycy wskazują jednak pewne zalety nowego prawa.
— Ustawa może zwiększyć przejrzystość procesu tworzenia prawa, choćby dzięki obowiązkowi publikowania planów legislacyjnych z półrocznym wyprzedzeniem. Będzie wreszcie czas na konsultacje. Do tej pory bywało, że zostawało na nią zaledwie kilka godzin. Dyskusja, jaką wywołała ustawa, może pomóc w przezwyciężeniu negatywnego wizerunku lobbingu. W proces tworzenia prawa zaangażują się bowiem liczne grupy interesów, przepisy będą bardziej życiowe — wylicza Małgorzata Molęda-Zdziech.
W praktyce
A jak wygląda rzeczywistość? Na razie — trochę zgrzyta.
— Ustawa to próba ucywilizowania lobbingu, praktyka pokaże, co w niej trzeba szybko zmienić — mówi Wojciech Sośnierz, lobbysta, doradca strategiczny w Millennium Capitals.
Na razie okazało się, że jeżeli ktoś chciał działać zgodnie z ustawą już od 7 marca, musiał obejść się smakiem.
— Miałem problemy z rejestracją. 7 marca ustawa wchodziła w życie, MSWiA ma siedem dni na wydanie zaświadczenia o rejestracji, więc formularze powinny być dostępne już 1 marca — ale nie były. A numer konta, na które należy wpłacać opłatę rejestracyjną, był dostępny dopiero 7 marca. A zatem nikt nie miał szansy stać się w terminie zarejestrowanym lobbystą — opowiada Grzegorz Ziemniak.
I pyta: po co uchwalać ustawę, do której od razu trzeba wprowadzać poprawki?
— To pierwszy krok. Zmiany wymogą... lobbyści — podsumowuje Tadeusz Matusiak.
Okiem eksperta
Ustawa nie dla lobbystów
Ustawa „o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa” jest aktem potrzebnym, choć dalekim od doskonałości. Określa zasady jawności przygotowania projektów ustaw i rozporządzeń przez Radę Ministrów, poza zakresem regulacji pozostała natomiast kwestia procesu stanowienia prawa w kancelarii prezydenta, w parlamencie. Nie reguluje również jawności stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego. Zawarta w ustawie definicja działalności lobbystycznej czyni niezbyt trudnym obejście jej przepisów. W sytuacji, w której ustawa nakłada na podmioty mające profesjonalnie zajmować się lobbingiem wiele obowiązków, nie przyznając im jednocześnie żadnych istotnych preferencji, prawdopodobne jest dość powszechne omijanie jej postanowień.
Marcin Szymański - adwokat z kancelarii Drzewiecki, Tomaszek & Partners