Po bankructwie czy zerwaniu przez wykonawców kontraktów Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) musiała spłacać ich miliardowe zobowiązania wobec ich podwykonawców. Zobowiązywały ją do tego przepisy prawa cywilnego, dotyczące solidarnej odpowiedzialności inwestora za kontrakt. Efektem drogowych problemów były zmiany w prawie zamówień publicznych, zwiększające uprawnienia publicznych inwestorów do weryfikacji umów z podwykonawcami, a nawet podwykonawcami podwykonawców. Problem w tym, że teraz GDDKiA wiele z nich odrzuca już na starcie. Generalni wykonawcy twierdzą, że to blokuje ich prace.
3— Mamy problem. GDDKiA odrzuca nam na przykład umowy z podwykonawcami, jeśli zapisana w nich wartość prac jest wyższa niż w naszej umowie z nią — mówi Dariusz Blocher, prezes Budimeksu.
— Na etapie uzgadniania umowy podwykonawczej GDDKiA zgłasza ewentualne pisemne zastrzeżenia do jej projektu. W przypadku ich nieuwzględnienia umowy nie mogą być zaakceptowane. Zastrzeżenia zwykle dotyczą takich kwestii, jak niezgodność z przepisami lub zapisami umowy z generalnym wykonawcą — podkreśla Jan Krynicki, rzecznik GDDKiA.
Drogowy impas
Brak akceptacji umów przez GDDKiA może fatalnie wpłynąć na realizację inwestycji.
— Zamiast zarządzać kontraktem, wykonawcy będą miesiącami szukać podwykonawców, z którymi umowę zaakceptuje GDDKiA. Taki scenariusz oznacza blokadę realizacji zamówień publicznych — mówi Jan Styliński, prezes Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa. Wojciech Trojanowski, członek zarządu Strabaga i przewodniczący Platformy Budowlanej Pracodawców RP, uważa, że publiczni inwestorzy zbyt daleko ingerują w umowy.
— Normalną rzeczą jest to, że wartości umów podwykonawczych odbiegają w górę lub w dół. Składając ofertę, wykonawcaszacuje ich wartość, ale to rynek decyduje o tym, ile w ostatecznym rozrachunku będzie kosztowała praca wykonana przez podwykonawcę — twierdzi Wojciech Trojanowski.
Publiczni inwestorzy chcą, by ryzyko wzięli na siebie generalni wykonawcy, ale wówczas mogą je przerzucić na mniejszych partnerów.
— W kontrakcie na budowę czy też w preferowanych ostatnio w GDDKiA inwestycjach w systemie projektuj i buduj oraz optymalizuj i buduj może okazać się, że umowy zawierane z niektórymi podwykonawcami, realizującymi prace w końcowym etapie budowy, będą podpisywane nawet trzy lata po złożeniu oferty, więc może się zdarzyć, że wartość wielu z nich będzie wyższa, niż założyli w ofertach wykonawcy — uważa Jan Styliński.
Wówczas możliwych jest kilka scenariuszy — generalny wykonawca może, wykorzystując swoją pozycję, wymuszać na podwykonawcach zapisanie w umowach niższych kwot, wiedząc, że wyższych nie zaakceptuje zamawiający. Może też po prostuzejść z placu budowy i nie wykonać zadania. Piotr Kledzik, prezes Bilfinger Infrastructure, wskazuje na jeszcze jedną możliwość.
— Niektórzy wykonawcy mogą dogadywać się z podwykonawcami i w umowach wpisywać takie kwoty, jakie zaakceptuje dyrekcja, a „resztę” przekazywać sobie pod stołem. W ten sposób jednak zamawiający wpędzają firmy w szarą strefę — twierdzi Piotr Kledzik.
Dobre chęci
Nieco inaczej na sprawę patrzy Barbara Dzieciuchowicz, prezes Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa, która na prośbę GDDKiA przygotowała projekt dobrych praktyk w kontraktach z podwykonawcami.
— Rozumiem powody, dla których GDDKiA chce uniknąć odpowiedzialności solidarnej za droższe umowy. W poprzedniej perspektywie wykonawcy zawierali z podwykonawcami umowy na kwoty wyższe, niż mieli w kontrakcie z zamawiającym. Dyrekcja często zastrzegała jednak, że odpowiada za nie tylko w takim zakresie, jaki został zapisany w umowie z wykonawcą generalnym, a przecież prawo nie dopuszcza żadnych ograniczeń w solidarnej odpowiedzialności, więc podwykonawcy przed sądem walczą o wypłaty pełnych kwot — tłumaczy Barbara Dzieciuchowicz.
Dyrekcja nie powinna jednak z automatu odrzucać wszystkich umów z podwykonawcami.
— Należy patrzeć na całość kontraktu. Wykonawca z jednymi podwykonawcami ma umowy na kwoty niższe niż z zamawiającym, a z innymi wyższe. Opiniując je, dyrekcja powinna brać pod uwagę wartość całego kontraktu. Patrzenie na każdą umowę z osobna i automatyczne odrzucanie wszystkich przekraczających wartośćz umowy z generalnym wykonawcą grozi paraliżem inwestycyjnym — twierdzi Barbara Dzieciuchowicz.
Jan Styliński podkreśla, że schemat, w którym część umów z podwykonawcami jest wyższa, funkcjonuje od lat i na przykład na rynku budownictwa dla inwestorów prywatnych nie powoduje perturbacji. W umowach z inwestorem wykonawcy często wyceniali wysoko roboty, które wykonuje się na początku kontraktu, ale w umowach z podwykonawcami wpisywali znacznie niższe kwoty. W ten sposób zyskiwali pieniądze na finansowanie działalności. Roboty wykonywane w końcówce kontraktu wyceniano natomiast w umowie z zamawiającym niżej niż z podwykonawcami. Problem pojawił się przed EURO 2012, kiedy drastycznie podrożały materiały budowlane. Wówczas firmy działające w Polsce od lat i mające zdywersyfikowany portfel poradziły sobie ze wzrostem kosztów i wykonały kontrakty, ale „firmy-teczki”, które okazjonalnie pojawiły się na polskich budowach, upadły, porzuciły kontrakty albo zostały z nich wyrzucone i oczywiście nie rozliczyły się z podwykonawcami.
— Czasem także wykonawcy manipulują cenami. W umowie z inwestorem drogo wyceniają prace, które realizują samodzielnie, ale roboty zlecane podwykonawcom bardzo nisko, nawet poniżej cen rynkowych. Później natomiast sami blokują możliwość podpisania umów z podwykonawcami na kwoty wyższe, żaląc się, że w umowie z inwestorem zmuszeni byli wpisać niską cenę — mówi jeden z podwykonawców.
— Dlatego zamawiający powinni poprawić system wyboru generalnych wykonawców, by kontrakty realizowały rzetelne firmy — uważa Jan Styliński. Jego zdaniem, ręczne sterowanie umowami podwykonawczymi przy jednoczesnym aprobowaniu przez inwestorów niskich cen proponowanych przez wykonawców zakończy się fiaskiem.
— W drugiej połowie 2016 r. oraz w latach 2017-18 nastąpi kumulacja robót drogowych, czego skutkiem może być wzrost cen. Wówczas wiele umów z podwykonawcami może mieć wyższą wartość, niż przewidziano w umowach między wykonawcą a zamawiającym. Jeśli publiczni inwestorzy będą je odrzucać, generalni wykonawcy mogą w sądzie dochodzić roszczeń, argumentując, że blokują im możliwość wykonania umów — uważa Jan Styliński.