Minęły już ponad cztery miesiące od dnia, w którym ustawa o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, zwanych potocznie sygnalistami, powinna wejść w życie, a jeszcze nawet nie rozpoczęły się prace parlamentarne nad jej projektem. Zgodnie z unijną dyrektywą krajowe przepisy wdrażające jej postanowienia powinny obowiązywać od 17 grudnia 2021 r. Tymczasem w kwietniu tego roku zmodyfikowaną wersję projektowanych regulacji poddano kolejnym uzgodnieniom. Projekt został przygotowany w resorcie rodziny we współpracy z ministerstwami rozwoju, sprawiedliwości, finansów oraz kancelarią premiera.
Więcej niż w dyrektywie
Naruszenia objęte przyszłymi rozwiązaniami zdefiniowano jako działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem albo mające na celu jego obejście. Będzie można je zgłaszać według określonych przyjętych procedur bezpośrednio w firmie, w której takie niedozwolone praktyki zostaną stwierdzone, również organom państwowym, a nawet ujawniać publicznie, np. w mediach. Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej (MRiPS) zwraca uwagę, że ustawa ma mieć szerszy zakres przedmiotowy niż ten, który wynika z unijnych postanowień. W konsekwencji będzie chronić nie tylko osoby sygnalizujące łamanie aktów Wspólnoty wskazanych w dyrektywie, w tym przepisów dotyczących interesów finansowych Unii Europejskiej (UE) czy jej rynku wewnętrznego oraz związanych z tym zasad konkurencji i pomocy państwa czy opodatkowania osób prawnych. Projektowane regulacje dotyczą wszystkich naruszeń prawa w wymienionych w dyrektywie dziedzinach prawa krajowego, a więc dotyczących np. zamówień publicznych, interesów finansowych skarbu państwa, ochrony konsumentów, prywatności i danych osobowych.
Krótko mówiąc, ustawowa definicja naruszenia nie będzie ograniczona do przypadków, gdy w danej dziedzinie jest ono regulowane wyłącznie określonym przepisem prawa unijnego lub wdrażającym go aktem prawa krajowego. MRiPS podkreśla, że według dyrektywy państwa członkowskie UE mogą zdecydować o rozszerzeniu zakresu stosowania przepisów krajowych na inne dziedziny w celu zapewnienia kompleksowych i spójnych regulacji dotyczących ochrony sygnalistów na poziomie krajowym.
Polski projektodawca poszedł na tyle dalej, że dopuszcza, aby sygnaliści zgłaszali także w przedsiębiorstwach, w których są zatrudnieni, naruszenia dotyczące obowiązujących tam regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych. Projekt pozostawia to do decyzji firm, czyli do ewentualnego dodatkowego ustanowienia takiej możliwości. Z racji istoty przedmiotu tego rodzaju doniesień nie będą one ani zgłaszane na zewnątrz ani ujawniane publicznie.
Mimo tych zastrzeżeń pracodawcy widzą jednak poważne braki w unormowaniu tej propozycji.
Poznaj program “XV Forum Dyrektorów Działów Prawnych”, 22-23 września 2022, Warszawa >>
O co w tym chodzi
Federacja Przedsiębiorców Polskich (FPP) w swojej opinii do projektu odnosi się m.in. do wspomnianego przez resort rodziny uprawnienia państw członkowskich Unii do rozszerzenia przedmiotowego zakresu naruszeń podlegających nowym przepisom. Art. 2 ust. 2 dyrektywy stanowi, że: „pozostaje ona bez uszczerbku dla uprawnienia państw członkowskich do rozszerzenia zakresu ochrony na mocy prawa krajowego w odniesieniu do dziedzin lub aktów nią nieobjętych”.
„Wynika z tego, że to na ustawodawcy ciąży obowiązek doprecyzowania zakresu ochrony w prawie krajowym. Niemniej projektodawca czyni ten katalog możliwie otwartym, oddając kompetencję do rozszerzania ochrony pracodawcom, i to w zakresie nie tylko naruszeń prawa (czego dotyczy dyrektywa i ustawa), ale również regulacji wewnętrznych (nie precyzując, czy chodzi o wewnętrzne źródła prawa pracy) oraz standardów etycznych (które z definicji nie stanowią naruszenia prawa)“ – zwraca uwagę FPP.
Jej zdaniem odniesienie się przez projektodawcę do regulacji wewnętrznych, a zwłaszcza standardów etycznych, jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż w późniejszych fragmentach ustawy, m.in. w zakresie właściwości organu centralnego i organów publicznych, wskazuje się ich właściwość jako obejmującą wyłącznie naruszenia prawa.
Federacja podkreśla w swoim stanowisku, że to ustawa powinna wskazać ewentualne rozszerzenie zakresu ochrony.
„Ustawodawca nie powinien cedować tej kompetencji na pracodawców, gdyż może to doprowadzić do różnego traktowania pracowników przy jednoczesnym braku pewności możliwości objęcia takiego dodatkowego zakresu procedurą zgłoszeń zewnętrznych. W przypadku pozostawienia swobody w tym zakresie pracodawcom, powinna być ona ograniczona do naruszeń prawa, z ewentualnym rozszerzeniem tego pojęcia o wewnętrzne źródła prawa pracy” – uważa FPP.
Jan Gogolewski, prezes Związku Rzemiosła Polskiego (ZRP), zauważa, że obecnie w części firm już są wdrożone procedury sygnalizowania o nieprawidłowościach i nadużyciach wewnętrznych, a doniesienia te pochodzą właśnie od sygnalistów. Jeśli projektodawca proponuje dać do tego również ustawową podstawę prawną, nie może ona budzić wątpliwości.
– Jeżeli pracodawca zdecyduje się rozszerzyć procedury o dodatkowy zakres zgłaszania nieprawidłowości, to koniecznie należy zdefiniować, co ustawodawca rozumie pod pojęciem regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych oraz wskazać minimalne wymogi dla procedur, w tym zgłoszeń anonimowych – wyjaśnia prezes ZRP.
Obecny projekt ustawy jednak tego nie precyzuje, mimo że zastrzeżenia te zgłaszano już wcześniej. Nie określa też, jakie należy stosować zasady anonimowego sygnalizowania wszelkich nieprawidłowości objętych przyszłą ustawą. Generalnie w ogóle tego nie normuje, ale zarazem przewiduje, że zgłaszanie naruszeń w takim trybie jest realne. Nie wynika to wprost z rozdziałów wymieniających ścieżki informowania o łamaniu prawa, podpisywania się pod zgłoszeniami i reakcji na nie, lecz pośrednio – tam, gdzie jest mowa o konsekwencjach dla sygnalistów.
Chcesz donieść? Ujawnij się
– Proponowane brzmienie projektowanych norm wskazuje, że doniesienia anonimowe nie są wykluczone i istnieje możliwość ich przekazywania. Wynika to z art. 7 projektu ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem takie zgłoszenie stanowi przesłankę do objęcia sygnalisty ochroną w przypadku ujawnienia jego tożsamości podczas późniejszego etapu procedowania sprawy i zastosowania działań odwetowych w stosunku do niego – mówi dr hab. Beata Baran, radca prawny z kancelarii BKB Baran Książek Bigaj.
Przyznaje zarazem, że to nie rozwiewa wątpliwości. Na dodatek sam projekt i jego uzasadnienie nie są spójne.
Do zgłoszeń anonimowych odwołuje się w projekcie wspomniany art. 7, dający prawne podstawy do ochrony sygnalisty, oraz art. 10 ust. 2, który brzmi: “Przepisy ustawy nie uchybiają przepisom odrębnym przewidującym rozpatrywanie informacji o naruszeniu prawa zgłoszonych anonimowo”. MRiPS nawiązuje do tego więcej w uzasadnieniu do projektowanej ustawy. Resort podkreśla, że nie zdecydował się na wprowadzenie możliwości sygnalizowania naruszeń w trybie anonimowym. Tłumaczy, że w związku z tym dla skutecznego dokonania zgłoszenia o nieprawidłowościach, jego autor musi podać dane identyfikujące go i umożliwiające kontakt z nim. Podkreśla, że takie doniesienia nie będą podlegały rygorom ustawy.
„To oznacza, iż mogą one być pozostawione bez rozpoznania, również w przypadku zgłoszeń kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich” – podkreśla projektodawca.
Co ciekawe, nie przekreśla jednak całkowicie możliwości przyjmowania anonimów.
„W przypadku, w którym podmiot prawny lub organ publiczny zdecydują się rozpatrywać zgłoszenia anonimowe, należy odpowiednie regulacje tej kwestii umieścić odpowiednio w procedurze wewnętrznej podmiotu prawnego lub procedurze zewnętrznej organu publicznego" – podpowiada MRiPS.