W antymonopolowych działaniach rewolucji nie będzie, bo nie lubią jej ani państwo, ani prawo. Ale sankcje będą ostrzejsze!
„Puls Biznesu”: Panie prezesie, monopol to....
Cezary Banasiński, prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK): ...komfortowa dla przedsiębiorcy sytuacja, w której może działać w oderwaniu od innych uczestników rynku — kontrahentów, konkurentów i konsumentów. Monopolista ma bowiem sposobność podnoszenia cen, którą najczęściej skwapliwie wykorzystuje. W ten sposób nie tylko bezpośrednio wyciąga pieniądze z kieszeni konsumentów, ale i nakręca inflację. Traci cała gospodarka, zwłaszcza gdy dodamy mniejszą presję na obniżanie kosztów, podnoszenie efektywności czy innowacyjności.
Gospodarka socjalistyczna to był narzucony monopol państwowy. Czy UOKiK go rozmontowuje?
W socjalizmie monopolizacja wszystkich dziedzin życia gospodarczego wynikała z przyjęcia przez państwo konstytucyjnej odpowiedzialności za gospodarkę. Demontaż monopoli rozpoczął się w 1990 r. i trwa już ponad 15 lat. Nadal jednak, w porównaniu z krajami bardziej rozwiniętymi, nasza gospodarka charakteryzuje się dużym stopniem koncentracji. Wynika to z niespójnej polityki państwa. Z jednej strony, wszystkie rządy miały w swych programach zapisane promowanie konkurencji, jednocześnie tworząc duże, bizantyjskie wręcz organizmy gospodarcze — bo takie łatwiej sprzedać. Perspektywa dobrej ceny usuwała w cień kwestie rynku i konkurencji. Przykładem — sprzedaż Telekomunikacji Polskiej, gdy w miejsce państwowego monopolisty powstał monopolista prywatny, czy próby połączenia silnych podmiotów w sektorze spirytusowym, wreszcie tendencja do „konsolidacji pionowej” w energetyce.
Tymczasem pan proponuje...
Bezwzględne oddzielenie państwa od gospodarki! Państwo powinno ograniczyć się do pilnowania ładu publicznego. Konieczne jest dokończenie reform i otwarcie na konkurencję rynków dla niej zamkniętych. Myślę nie tylko o tzw. sektorach sieciowych, lecz także np. o zawodach zaufania publicznego. Tu wymuszałem konkurencję, wydając decyzje odnoszące się do architektów, notariuszy, rzeczoznawców majątkowych czy weterynarzy... Co zaś do sektorów sieciowych — decydującą rolę mają regulatorzy. Mogą kształtować strukturę rynku. Dlatego negatywnie oceniam rozstrzygnięcie przyjęte przez prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, który w przetargu na częstotliwości GSM i UMTS nacisk położył na cenę, nie zaś na konkurencyjność. No i wciąż nie mamy pewności, czy na rynek telefonii komórkowej wejdzie nowy operator.
UOKiK znany jest z ochoczego nakładania kar, niekiedy bardzo wysokich. Najwyższa to chyba 50 mln zł dla Telekomunikacji Polskiej (TP). Wspomaga więc pan budżet państwa — ale realnie czy tylko wirtualnie? Słowem: firmy płacą te kary czy nie?
Płacą. Nie chodzi tu jednak o wysokość kar. Zresztą nie są one wcale duże — zgodnie z prawem mogą wynosić do 10 proc. zeszłorocznego przychodu, w praktyce niezmiernie rzadko sięgają połowy tego pułapu. Sankcje finansowe pełnią rolę represyjną, a także, w pewnym stopniu, prewencyjną, odstraszając od naruszania prawa antymonopolowego w przyszłości. Ale ich najważniejszym skutkiem jest przywrócenie konkurencji. Należy zwrócić uwagę, że skuteczność urzędu antymonopolowego nie przekłada się na efektywność wymiaru sprawiedliwości. Przedsiębiorca ma możliwość dochodzenia swoich praw w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowym zwieńczonym kasacją. Wyczerpanie tej drogi to nierzadko kilka lat.
Najbardziej spektakularne są potyczki UOKiK z TP. Kto prowadzi w tym meczu?
To nie urząd tak naprawdę jest w tym sporze stroną, ale poszkodowani konsumenci i konkurenci operatora. Chciałbym natomiast zwrócić uwagę na zmianę struktury i liczby postępowań toczących się przed prezesem UOKiK przeciw TP. Wcześniej dotyczyły przede wszystkim praktyk bezpośrednio uderzających w konsumentów, zwłaszcza nadmiernie wygórowanych cen. Dziś to przede wszystkim sprawy odnoszące się do relacji między TP a jej konkurentami. To ich trzeba teraz wspierać — zapewnić samodzielność działania, chronić przed bezprawnymi praktykami, a przede wszystkim umożliwić dostęp do infrastruktury. Widać powolną, lecz zauważalną zmianę sposobu działania TP. Telekomunikacja przekonała się, iż jesteśmy trudnym przeciwnikiem i czasem lepiej wycofać się z kwestionowanej praktyki, niż brnąć dalej. Podobnych przykładów jest więcej — kiedy rozpoczynałem kierowanie urzędem, toczyło się 16 spraw przeciwko Ruchowi. Dziś nie ma żadnej, a były monopolista walczy o swą pozycję rynkową, starając się unikać kolizji z przepisami.
Wprowadzanie konkurencji tam, gdzie jej nigdy nie było, przypomina nieco walkę z wiatrakami...
To, co pan nazywa walką, czyli prowadzenie postępowań i wydawanie decyzji, pozostaje tylko jednym aspektem naszej pracy. Oprócz tego każdego roku UOKiK opiniuje kilka tysięcy projektów aktów prawnych. Często udaje się zablokować przepisy antykonkurencyjne już na etapie prac legislacyjnych. To bardzo ważne, gdyż wśród polityków wciąż dominuje nastawienie etatystyczne, a ingerencję państwa postrzega się jako lekarstwo na wszelkie bolączki.
Mija 15 lat istnienia UOKiK — urząd jest zatem rówieśnikiem wolnej gospodarki. Jak zmienił się stan wiedzy, uregulowań prawnych, procedur administracyjnych?
Przez te lata urząd przebył długą drogę. Udało się zbudować pozycję UOKiK jako urzędu eksperckiego: niezależnego i pozostającego poza bieżącym nurtem polityki.
Urząd łączy politykę antymonopolową z ochroną konsumentów. To dwie różne bajki. Czy takie połączenie jest efektywne, nie ma w tym sprzeczności?
W Europie to popularne rozwiązanie. Polityka konkurencji nie jest sztuką dla sztuki. Winna służyć konsumentom. Wiadomo, że brak konkurencji działa zawsze na ich szkodę. Połączenie w jednym urzędzie polityki konsumenckiej i antymonopolowej pozwala prowadzić każdą z nich z szerszej perspektywy.
UOKiK opiniuje też programy pomocowe i wnioski o wsparcie indywidualnych przedsiębiorstw. Co to ma wspólnego z ochroną konkurencji i konsumentów?
Pomoc publiczna nie jest domeną odrębną od polityki antymonopolowej. Na „poziomie wspólnotowym” za sprawy związane ze wsparciem udzielanym przedsiębiorcom odpowiada Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji. Z pomocą publiczną mamy do czynienia, gdy przyznawana jest ona firmom ze środków publicznych i uprzywilejowuje niektórych przedsiębiorców kosztem innych oraz ma wpływ na handel na wspólnym rynku. A zatem każdy przypadek pomocy publicznej zakłóca konkurencję, stwarza bowiem jednym podmiotom lepsze warunki, gdy inne muszą radzić sobie bez wsparcia.
W jakim kierunku powinny zmierzać zadania i rola UOKiK? Czy bliższy jest panu model amerykański, gdzie działa jak urząd prokuratora, czy nieco rozmyty — europejski?
Dziś również urząd może wobec przedsiębiorców występować w trybie prokuratorskim — przesłuchiwać świadków, prowadzić przeszukania w ich siedzibach czy też domagać się przedstawienia odpowiednich dokumentów. Nie ma zatem potrzeby wprowadzania rozwiązań na wzór amerykański. Tym bardziej że byłyby one w Polsce ciałem obcym. Usytuowanie UOKiK nie jest przypadkowe: wynika z tradycji budowania aparatu państwa, analizy jego skuteczności oraz przyjętej koncepcji prawno-organizacyjnej. Analogiczną strukturę nadano innym urzędom centralnym.
Nie powinniśmy zatem oczekiwać rewolucji. Zwłaszcza że nie lubią jej ani państwo, ani prawo. Co się zmieni? Sankcje będą coraz ostrzejsze...