Korupcja zżera elity władzy. Grupy interesu zawłaszczają państwo. Ustawy są pisane pod ich dyktando. Trzeba z tym skończyć raz na zawsze — szybko, uczciwie, systemowo!
Mirosław Sekuła, prezes NIK: Mieliśmy rozmawiać o korupcji — ważnym wskaźniku niewłaściwych relacji między władzą a społeczeństwem, tak?
„Puls Biznesu”: Bardziej o tym, jak NIK z korupcją walczy.
— Zadaniem Najwyższej Izby Kontroli jest monitorowanie, kontrolowanie, sprawdzanie, jak działa państwo i jego instytucje... NIK nie jest instytucją śledczą, ani dochodzeniową, ani wymiaru sprawiedliwości! Nie specjalizujemy się w ściganiu przestępstw. Jeżeli na nie trafiamy, informujemy organy ścigania.
- Ale ludzie sądzą, że NIK się do nich zalicza.
— Kiedy po kontroli odkrywamy nieprawidłowości, stają się one najchętniej kupowaną informacją. I tak u obserwatorów mniej wnikliwych powstaje wrażenie, że NIK bezpośrednio zajmuje się zwalczaniem np. korupcji. Nie zwalczamy korupcji!
- Dlatego jesteście instytucją nieskuteczną?
— Każdy by chciał, aby izba przeprowadziła cały proces: kontrola — diagnoza — recepta — aplikacja lekarstwa — wyleczenie. Ale ustalił się inny podział władzy i zadań w naszym kraju. NIK, kontrola zewnętrzna, mówi odpowiedzialnym za naprawianie państwa, co działa niewłaściwie. Nasze prace od lat polegają m.in. na ujawnianiu obszarów zagrożenia korupcją.
- No więc ujawniacie i...?
— Mamy kilka prostych mierników zagrożenia korupcją, m.in. brak przejrzystości przy podejmowaniu decyzji — niezachowanie tzw. zasady wielu oczu. Bywają regulacje prawne, pozwalające urzędnikowi podejmować postanowienia samodzielnie, bez informowania o tym innych urzędników i zainteresowanych... Jeżeli ktoś skupia nadmiar kompetencji — szczególnie jeśli łączy się kompetencje oceniające z wydawaniem zezwoleń — wtedy zagrożenie korupcją gwałtownie wzrasta.
- Panie Prezesie, czym się kończy ujawnianie takich patologii?
— Często tzw. wnioskami de lege ferenda, czyli propozycjami zmiany prawa.
- I nie zmienia się nic.
— Niezupełnie. Z części wniosków parlament korzysta — i zmienia prawo. Część uwzględniają kierownicy centralnych urzędów państwowych (choćby ministrowie) w zarządzeniach czy rozporządzeniach. Ale czasem rzeczywiście nie dzieje się nic... (Wchodzi sekretarka, kładzie na biurku prezesa jakieś dokumenty).
- Kiedy?
— Skuteczność naszej krytyki jest chyba najmniejsza w przypadku służby zdrowia. Od wielu lat w rocznych analizach wykonania budżetu państwa ministerstwo zdrowia oceniane jest negatywnie. Zmieniają się kolejni ministrowie — i nic! Zdarza się nawet, że prawodawca przyjmuje punkt widzenia izby i zmienia jakiś zapis, by po pewnym czasie przywrócić rozwiązanie pierwotne.
- A, to bardzo ciekawe. Można prosić o konkrety?
— Właśnie mi chyba przynieśli... Państwowa Inspekcja Sanitarna... Czytam: „W kontroli przeprowadzonej w latach 1999-2000, której celem była ocena działań, podejmowanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, stosownie do postanowień o Inspekcji Sanitarnej, w tym formy i skali zaangażowania stacji sanitarno-epidemiologicznych w działalność komercyjną, stwierdzono wiele istotnych nieprawidłowości, mogących mieć również podłoże korupcyjne. (...) We wnioskach pokontrolnych, skierowanych do ministra zdrowia pojawił się wniosek de lege ferenda, aby: ustanowić zakaz prowadzenia przez pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych działalności gospodarczej, zbieżnej z zadaniami stacji, w tym także wykonywania uprawnień rzeczoznawcy do spraw sanitarnohigienicznych, o którym mowa w art. 34 ustawy o Inspekcji Sanitarnej”. 1 stycznia 2002 roku taki zakaz wprowadzono. Przepis zniknął jednak po — zaledwie! — 4 miesiącach od wejścia w życie! Po poprawce jednego z posłów podczas nowych prac nad ustawą powrócono do korupcjogennej sytuacji konfliktu interesów. Chciał pan konkretny przykład? Ten jest tak bardzo konkretny, że aż śmieszny.
- W 1999 r. Bank Światowy opublikował raport o korupcji w Polsce, rok później podobny dokument przygotował NIK. Jak dziś wyglądałby taki raport?
— Bank Światowy pracuje nad kolejnym raportem o korupcji. Staramy się informacjami wspierać jego autorów. Przypuszczam, że we wrześniu tego roku dokument będzie już gotowy. Podsumowaniem raportu BŚ stanie się w tym samym miesiącu konferencja o korupcji w Brukseli, przygotowywana wspólnie przez polską misję przy Wspólnocie Europejskiej i Najwyższą Izbę Kontroli. Od zeszłego roku szykujemy się do debaty... może nie narodowej — za mocno powiedziane, ale powszechnej... o zagrożeniach korupcją i jej zwalczaniu. Fragmentem tych przygotowań była uchwała kolegium NIK podjęta...
- ...18 grudnia 2002 roku.
— Ma pan to?
- Nie. Czytam z Pańskiej kartki...
— To proszę się nie fatygować, już panu ją daję... Kolejnym krokiem było moje pismo z 13 stycznia 2003 r. do Marszałka Sejmu z prośbą o przeprowadzenie debaty w sprawie wprowadzenia systemowych rozwiązań, zapobiegających korupcji oraz wykorzystania do tego wniosków NIK. Marszałek odpowiedział, że Prezydium Sejmu zaakceptowało naszą propozycję. Debatę pierwotnie planowano w kwietniu lub maju, ale prawdopodobnie dojdzie do niej w czerwcu. Po referendum. Miała być przed, ale ją odwołano.
- Może publiczna debata o korupcji zaszkodziłaby referendum?
— Szkodzą akty korupcji, a nie walka z nimi! Nie tylko w Polsce dominuje niesprawiedliwy stereotyp, ograniczający się do stwierdzenia, że żyjemy w kraju korupcji. Znacznie bardziej prawdziwe pozostaje jednak zdanie, że w Polsce korupcja, owszem, występuje, ale społeczeństwo się jej sprzeciwia, a państwo i obywatele z nią walczą.
- Od wielu lat.
— Panie redaktorze, nie widzi pan znaczących zmian w mentalności naszego społeczeństwa i dużej części elit politycznych? Przed rokiem 2000 korupcja występowała bardzo często. I przed rokiem 1990 była powszechna. Przypomnę, że — pan może nie pamięta, ale ja pamiętam dobrze — w latach 60., 70. i 80. tzw. korupcja drobna była absolutnie powszechna. Każdą sprawę załatwiało się drobnymi wyrazami wdzięczności. Kawa, bombonierka, kwiaty... Dla sklepowej, pielęgniarki, urzędnika, nauczyciela. Dla każdego!
- Naprawdę uważa Pan, że „drobne wyrazy wdzięczności” przeminęły z epoką?
— Drobna korupcja to przeszłość. Społeczeństwo w dużym stopniu poradziło sobie z tym problemem. Być może w służbie zdrowia nie udało się tego wykorzenić... Proszę też zwrócić uwagę, że — poczynając od roku 2000 — zaczyna się u nas głośno mówić o nielegalnym lobbingu i piętnować to zjawisko.
- Z tym piętnowaniem to byłbym ostrożny: chyba jeszcze nie!
— Ależ tak! Zaczęło się od raportu Banku Światowego z 1999 roku. To był szok — istotny w zmianie podejścia.
- Ten raport to był dla Polaków bardziej wstyd niż szok.
— Przede wszystkim jednak wstrząs. Okazało się, że istnieją uzasadnione podejrzenia (faktów jednoznacznie nie przytoczono), że nasze prawo czasami tworzy się na zamówienie grup nacisku. Mówiąc bardzo brzydko: prawo w Polsce jest kupowane!
- Afera Rywina?
— Wcześniej, dużo wcześniej. Przypomnę zamieszanie wokół ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych. Wtedy padły pierwsze poważne oskarżenia o przekupstwo przy uchwaleniu tej ustawy. Pamiętam, że wówczas jeden z posłów złożył nawet zawiadomienie do prokuratury o uzasadnionym podejrzeniu popełnieniu przestępstwa. Nie wiem, jak to się skończyło. Prawdopodobnie nijak. Jak to zwykle bywa...
- A mówił Pan, że w Polsce się walczy z korupcją...
— Bo tak jest. Przyszedł czas na zwalczanie korupcji trudniejszej, pojawiającej się na styku: pieniądze publiczne i prywatne. Jeszcze trudniej przeciwdziałać kupowaniu prawa. To forma najniebezpieczniejsza, bo bezpośrednio związana z zawłaszczaniem państwa.
- Co Pan ma na myśli?
— Grupy interesu z dostatecznym wpływem na to, by kształtować korzystne dla nich prawo. Tak próbują zawłaszczać państwo.
- Czy taką próbę udaremniono w przypadku afery Rywina?
— Nie chcę się w tej sprawie wypowiadać. Odpowiednie instytucje i ciała parlamentarne się tym zajmują. To proces polityczny, w którym izba nie powinna brać udziału, a tym bardziej jej prezes. Przy okazji... Chciałbym podkreślić: piętnowanie korupcji nie jest pomysłem NIK z ostatnich lat, a tym bardziej — nie jest pomysłem prezesa Sekuły! Ja się po prostu wpisuję w strategię, którą od wielu lat realizowali poprzednicy, szczególnie pan prezes Wojciechowski, który ujawnianie zagrożeń korupcją uznał za jeden z priorytetów pracy NIK. Niech świadczą o tym „korupcyjne” wnioski Najwyższej Izby Kontroli, kierowane do Prezydium Sejmu od roku 1996. Kompletne zestawienie przesłałem na ręce marszałka Borowskiego. Niektóre z postulatów ciągle pozostają przedmiotem prac komisji parlamentarnych. Mam nadzieję, że te komisje po przejrzeniu korupcjogennych rozwiązań wyłapią takie kurioza, jak to z Państwową Inspekcją Sanitarną. A jest ich — gwarantuję! — więcej.
- Pan się chyba boi zarzutów o koniunkturalizm? Teraz bardzo łatwo zbić kapitał na walce z korupcją...
— Tak, tego się obawiam. Obawiam się twierdzenia, że NIK, albo jej prezes, próbuje na fali haseł walki z korupcją też zyskać tanią popularność. I boję zarzutu, że po prostu próbuję poprawić swój wizerunek. Dlatego, w miarę możliwości, staram się jak najrzadziej występować publicznie i bardziej eksponować dokonania izby niż osobę prezesa. I stąd też bierze się może moja wstrzemięźliwość w bezpośrednich kontaktach z mediami.
- Wróćmy do wniosków NIK.
— Podzielmy je z grubsza na dwie grupy. Pierwsza: luki w prawie (w tym wskutek delegacji ustawowych dla upoważnionych ministrów). To powszechna choroba ostatnich rządów — nie jednego, nie dwóch, nie trzech... Uchwalana jest na przykład ustawa, zobowiązująca ministra do wydania aktu wykonawczego. Ustawa podaje wskazówki, jak to zrobić. A minister tego po prostu nie robi...
- Ale dlaczego?
— Prawo jest martwe. Ustawę przyjęto, ale nie działa, bo nie ma aktów wykonawczych. A dlaczego tak się dzieje? Albo przez zwykłe zaniechanie urzędnicze, albo przez naciski grup niezadowolonych z ustanowionych przepisów. To tzw. cicha obstrukcja przeciw uchwalonemu prawu.
- Ku której teorii Pan się przychyla?
— Odpowiedź leży w gestii parlamentarzystów. Naszą rolą jest wskazanie zagrożeń... Drugą grupę pośród wniosków NIK stanowią te dotyczące regulacji udzielania zamówień publicznych. Ustawa o zamówieniach publicznych jest u nas często traktowana jak tor przeszkód, który trzeba ominąć. To chyba w ogóle największe nieszczęście naszego kraju... Jak w wyścigach konnych: koń zamiast przeskoczyć przeszkodę, bierze ją bokiem! Ale przy tej okazji pojawia inny problem: przepisy prawa to nie wszystko! Budowa państwa prawa pozostaje warunkiem koniecznym, ale grubo niewystarczającym, by w naszym kraju dobrze się działo. Czymś niezbędnym, co trzeba dopiero stworzyć i stosować, jest system prawości.
- Czyli?
— System, który uwzględnia praworządność, zgodność z prawem, uczciwość, normy etyczne i moralne. Proces, przed którym dopiero stoimy, to wyraźny nacisk na wzorzec prawości dla wszystkich pełniących funkcje publiczne. Przestrzeganie litery prawa nie wystarczy, trzeba to robić w sposób prawy. Znamy takie ładne zdanie: „Prawość powinna być fundamentem prawa”. Mozolny wysiłek budowy państwa prawa musi uzupełniać praca nad systemem prawości. Inaczej nawet stworzenie najlepszego prawa nie uchroni nas przed złym państwem.
- Ale to, co Pan mówi...
— To jest prawie kaznodziejstwo! Wiem!
- Takie przyzwyczajenia, normy tworzą całe pokolenia, dziesiątki lat.
— Nie ma tyle czasu. Na przemiany gospodarcze historia nam dała znacznie krótszy czas niż innym narodom. Zmiany, o których mówię, muszą przebiegać znacznie szybciej. Skok na wyższy poziom prawości w naszym państwie musi się odbyć raptownie. Nie możemy tego rozwijać przez 200 lat, bo takiego prezentu od historii nigdy nie otrzymaliśmy. Jeżeli chcemy być państwem nowoczesnym, musimy szybko podwyższyć standardy zarządzania państwem. System prawości jest Polsce niezbędny! Mówi o tym Rzecznik Praw Obywatelskich, Transparency International...
- Wszyscy o tym mówią! Mnóstwo różnych instytucji. Tyle że u nas być może walczy się z korupcją, ale nie systemowo. Walka z korupcją w Polsce to efekciarstwo.
— Wszystko, co do tej pory powiedziałem, przeczy temu twierdzeniu.
- Wcale nie twierdzę, że NIK uprawia efekciarstwo!
— Ale proszę popatrzeć, że właśnie istnieje realna szansa, by to, co robi izba i inne organizacje, wskazujące na potrzebę budowy systemu prawości, znajdzie oddźwięk i będzie przedmiotem dyskusji w Sejmie. Uważam, że taki scenariusz...
- W Sejmie było już kilka podobnych debat. Nic z nich nie wynikało...
— Teraz musi! Uważam, że rok 2003 może dla Polski być przełomowy w pełnym ujawnieniu mechanizmów korupcyjnych i wskazaniu dróg zwalczania korupcji. Głęboko wierzę, że tym razem się uda.