Koniec lata to tradycyjna przepychanka na linii Ministerstwo Finansów — reszta świata. Resort z ul. Świętokrzyskiej siada do pisania projektu ustawy budżetowej, a pozostali ustawiają się w kolejce po miliardy z kasy państwa. Takie dylematy to nie tylko nasza specyfika. Dlatego kilka lat temu Komisja Europejska rekomendowała krajom członkowskim wprowadzenie do finansów publicznych specjalnych bezpieczników — reguł wydatkowych. Polska odrobiła lekcję i dzisiaj za wzór stawiają nas Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Reguła jest tak skuteczna, że zaczyna uwierać nie tylko obecnie rządzących, ale także szykujące się do przejęcia władzy Prawo i Sprawiedliwość.
2Ciasny gorset…
Eksperci nie mają wątpliwości — reguła jest skuteczna, a jej owoce już konsumujemy. Dziura w sektorze finansów publicznych jest na tyle niska, że wyszliśmy z procedury nadmiernego deficytu, a wydatki publiczne są najniższe od wejścia do Unii Europejskiej i wynoszą 41,8 proc. PKB. Mechanizm jej działania jest pozornie prosty — wydatki sektora finansów rosną w tempie realnego PKB pomnożonego przez inflację. Dodatkowo limit jest obniżany przez różne współczynniki korekty, uzależnione od poziomu długu czy deficytu. Obecnie korekta w dół limitu wydatków wynosi 1,5 pkt. proc.
— Zalety reguły są największe w tzw. dobrych czasach, bo to właśnie w okresie boomu gospodarczego najczęściej narasta, początkowo niewidoczna, nierównowaga fiskalna. Gdy gospodarka się rozpędza i rosną dochody podatkowe, politycy często nie potrafią powstrzymać się przed rozdawnictwem, szczególnie przed wyborami — podkreśla Marek Rozkrut, partner i główny ekonomista EY.
Zaniedbania w okresie prosperity odbijają się później czkawką i kończą tak jak ostatni kryzys w strefie euro. Dług publiczny Eurolandu tylko w latach 2007-14 r. wzrósł o 29 pkt. proc. — do 94,2 proc. PKB. W ślad za długiem poszedł też deficyt w poszczególnych krajach, a receptą polityków było zaciskanie pasa, które nie dość, że doprowadziło do spowolnienia rozwoju, to jeszcze pogłębiło zadłużenie.
— Nasza reguła wydatkowa nie wymaga dodatkowych oszczędności przy dekoniunkturze, a nawet pozwala na szybszy wzrost wydatków niż PKB. O ile tylko wcześniej prowadzona polityka nie doprowadziła do nadmiernej nierównowagi — uważa Marek Rozkrut, podkreślając, że oszczędzać trzeba w dobrych czasach, żeby później wydawać w złych i nie podkopywać fundamentów gospodarki. Ekonomiści przypominają też, że mitem jest nadmierna restrykcyjność reguły.
— Reguła pozwala na większy wzrost wydatków, o ile towarzyszy temu odpowiedni wzrost dochodów — twierdzi ekspert EY. Łatwo jednak powiedzieć, trudniej zrobić, o czym przekonał się już w tym roku Mateusz Szczurek, minister finansów. Zgodnie z zasadami w obfitującym w wiele kosztownych planów roku wyborczym miał ograniczone pole manewru, jeśli chodzi o dosypywanie z publicznej kasy. Marek Rozkrut wylicza, że zgodnie z mechanizmem reguły i przy założeniu, że inflacja w przyszłym roku będzie zgodna z prognozami banku centralnego i wyniesie 1,2 proc., wydatki całego sektora finansów nie mogłyby być większe niż około 10 mld zł. Kwota nie obejmuje jednak tylko kasy państwa, ale też podsektor samorządowy i ubezpieczeń społecznych.
— Sądzę, że prognozowana w ustawie budżetowej inflacja będzie nieco wyższa, co pozwoli na łączny wzrost wydatków o kilkanaście miliardów złotych — mówi partner w EY.
…ale można poluzować
Regule wydatkowej zdążyła się już przyjrzeć opozycja. PiS, które szykuje się do przejęcia sterów w państwie, docenia jej działanie, ale... mimo to chce wprowadzić korekty.
— Sama idea reguły wydatkowej jest słuszna, dlatego nie chcemy jej likwidować, lecz jedynie wprowadzić pewne modyfikacje — mówi Henryk Kowalczyk, poseł PiS odpowiedzialny w kampanii wyborczej za tematy związane z finansami publicznymi i typowany przez dużą część partyjnych kolegów na fotel ministra finansów.
— Oficjalnie chodzi o to, żeby skończyć z pożyczkami budżetowymi dla FUS, które — zdaniem PiS — poprawiają jedynie statystyki deficytu, a realnie zaburzają prawdziwy obraz finansów publicznych. Zdaniem eksperta EY, majstrowanie przy regule po to, żeby zwiększać wydatki, nie jest najlepszym pomysłem. Reguła to narzędzie elastyczne, ale też precyzyjne, więc każde przeróbki mogą pozbawić je skuteczności. To może zaś zakończyć się szybkim powrotem na ścieżkę nadmiernego deficytu.
— Na reakcję Komisji Europejskiej i rynków finansowych zapewne nie musielibyśmy długo czekać, czego konsekwencją byłby wzrost kosztów obsługi długu — mówi Marek Rozkrut, podkreślając, że w przyszłości i tak Bruksela wymusiłaby na nas ścięcie deficytu, tyle że kosztem wzrostu PKB i wiarygodności, a przejściowe może nawet odcięciem od unijnych funduszy spójności. PiS deklaruje, że zna reguły tej gry, ale przyznaje też, że program wyborczy ma swoje koszty.
— Biorąc pod uwagę, że nasze propozycje są drogie już na starcie, a wzrost wpływów budżetowych będzie rozłożony w czasie, być może przejściowo zaowocuje wyższym deficytem. Chcemy jednak trzymać się zasad unijnych i utrzymywać go poniżej 3 proc. PKB — mówi Henryk Kowalczyk.
OKIEM EKSPERTA
Reguł trzeba przestrzegać
FELIX WINNEKENS, analityk Standard & Poor’s
Jako agencja ratingowa nie udzielamy rad w kwestiach politycznych. Wierzymy jednak, że istnieje kilka ważnych kotwic polityki fiskalnej, takich jak stabilizująca reguła wydatkowa oraz kryteria z Maastricht. Gdybyśmy dostrzegli próbę odpuszczenia tych zasad przez rząd, połączoną z relatywnie nową i niesprawdzoną regułą wydatkową, lub gdyby okazało się, że Polska wraca do procedury nadmiernego deficytu, wówczas mogłoby to negatywnie wpłynąć na nasze postrzeganie polityki fiskalnej. Jednakże uwzględniliśmy już wolniejsze tempo konsolidacji fiskalnej związanej ze zbliżającymi się wyborami i obecnie nie spodziewamy się, by polski rząd przekroczył nasze prognozy dotyczące deficytu, szacowane średnio na 2,8 proc.
OKIEM EKSPERTA
Reguł trzeba przestrzegać
FELIX WINNEKENS, analityk Standard & Poor’s
Jako agencja ratingowa nie udzielamy rad w kwestiach politycznych. Wierzymy jednak, że istnieje kilka ważnych kotwic polityki fiskalnej, takich jak stabilizująca reguła wydatkowa oraz kryteria z Maastricht. Gdybyśmy dostrzegli próbę odpuszczenia tych zasad przez rząd, połączoną z relatywnie nową i niesprawdzoną regułą wydatkową, lub gdyby okazało się, że Polska wraca do procedury nadmiernego deficytu, wówczas mogłoby to negatywnie wpłynąć na nasze postrzeganie polityki fiskalnej. Jednakże uwzględniliśmy już wolniejsze tempo konsolidacji fiskalnej związanej ze zbliżającymi się wyborami i obecnie nie spodziewamy się, by polski rząd przekroczył nasze prognozy dotyczące deficytu, szacowane średnio na 2,8 proc.
OKIEM EKSPERTA
Inwestorzy przywykli do reguły
MAGDALENA POLAN, ekonomistka Goldmana Sachsa
Wprowadzenie reguły wydatkowej miało zasadniczo pozytywny wpływ zarówno na politykę fiskalną, jak również wyceny obligacji. Z pewnością pomogło to ograniczyć wzrost długu po ostatnim kryzysie gospodarczym. Pamiętajmy, że reguła wydatkowa ma dwa zasadnicze cele. Po pierwsze — ma ograniczać dług państwa, a po drugie — sprawić, że przyszłość finansów publicznych jest bardziej przewidywalna dla inwestorów. Uważam, że reguła wydatkowa powinna pozostać w mocy. Jednocześnie wydaje się, że niektóre zasady obecnie działającej tzw. nowej reguły fiskalnej — która jest bardziej elastyczna od „starej” — są dla części inwestorów międzynarodowych niezrozumiałe. Należałoby je lepiej wytłumaczyć uczestnikom rynku. Wszelkie próby jej osłabienia bądź likwidacji nie byłyby jednak dobrze postrzegane.
OKIEM EKSPERTA
Inwestorzy przywykli do reguły
MAGDALENA POLAN, ekonomistka Goldmana Sachsa
Wprowadzenie reguły wydatkowej miało zasadniczo pozytywny wpływ zarówno na politykę fiskalną, jak również wyceny obligacji. Z pewnością pomogło to ograniczyć wzrost długu po ostatnim kryzysie gospodarczym. Pamiętajmy, że reguła wydatkowa ma dwa zasadnicze cele. Po pierwsze — ma ograniczać dług państwa, a po drugie — sprawić, że przyszłość finansów publicznych jest bardziej przewidywalna dla inwestorów. Uważam, że reguła wydatkowa powinna pozostać w mocy. Jednocześnie wydaje się, że niektóre zasady obecnie działającej tzw. nowej reguły fiskalnej — która jest bardziej elastyczna od „starej” — są dla części inwestorów międzynarodowych niezrozumiałe. Należałoby je lepiej wytłumaczyć uczestnikom rynku. Wszelkie próby jej osłabienia bądź likwidacji nie byłyby jednak dobrze postrzegane.
"Sama idea reguły wydatkowej jest słuszna, dlatego nie chcemy jej likwidować, lecz jedynie wprowadzić pewne modyfikacje" - mówi Henryk Kowalczyk, poseł PiS