Przewodnicząca Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen przedstawiła we wtorek plan finansowania dodatkowych wydatków na obronność w UE. Główny punkt to specjalne traktowanie takich wydatków: nie będą uwzględniane przez Komisję Europejską przy ocenie stabilności finansów publicznych poszczególnych krajów członkowskich.
To tzw. klauzula wyjścia dla wydatków obronnych. Oznacza, że nawet jeśli jakiś kraj przekroczy dopuszczalny limit deficytu (3 proc. PKB) lub długu (60 proc. PKB) ze względu na inwestycje w obronność, to KE nie nałoży na niego dyscyplinującej procedury nadmiernego deficytu. Przewodnicząca KE oszacowała, że jeśli każdy kraj uruchomi dzięki temu wydatki na poziomie 1,5 proc. PKB, to w sumie wygenerowanych zostanie 650 mld EUR nakładów w ciągu czterech lat.
Ursula von der Leyen zapowiedziała także nowy program, który z polskiego punktu widzenia jest nawet ważniejszy niż klauzula wyjścia. Chodzi o system pożyczek, wart 150 mld EUR, których Unia Europejska będzie udzielać krajom członkowskim. Dla polskiego rządu taka opcja będzie tańsza niż emisja własnych obligacji.
Procedura wyłączona
Premier Donald Tusk nie krył we wtorek radości z zapowiedzi wyłączenia wydatków na obronność z unijnych limitów deficytu i długu.
- Państwa takie jak Polska, które decydują się na wydawanie dużych pieniędzy na obronność, nie będą za to karane procedurami unijnymi nakładanymi przez instytucje europejskie – mówił premier przed posiedzeniem rządu.
Obecnie Polska jest objęta procedurą nadmiernego deficytu. Rząd musiał przedstawić Komisji plan zmniejszenia dziury w budżecie, co wymusiło na nim chociażby zatrzymanie wzrostu wydatków i odłożenie na półkę planów obniżenia podatków.
Sławomir Dudek, prezes Instytutu Finansów Publicznych i ekspert od polityki budżetowej, zwraca jednak uwagę, że na razie mamy więcej pytań niż odpowiedzi związanych z deklaracją przewodniczącej Komisji Europejskiej. Nie wiemy, jakie kategorie wydatków Komisja uzna za obronne, czy tzw. klauzula wyjścia będzie dotyczyła tylko nowych nakładów, czy już poniesionych i czy zadziała wstecz wobec krajów, na które KE już nałożyła procedurę.
- Ważniejsze jest jednak inne pytanie: czy Polska ma w ogóle przestrzeń fiskalną na finansowanie nowych wydatków większym długiem, nawet jeśli to zwiększenie nie uruchomi unijnej procedury. Moim zdaniem nie ma. Już dziś minister finansów pożycza pieniądze na rynku dość drogo, ponosząc wysokie koszty obsługi zadłużenia. To rynek wyznacza dziś granicę – mówi Sławomir Dudek.
Granicę wyznaczy rynek
Obecnie rentowność polskich obligacji 10-letnich to 5,78 proc. Dla porównania rentowność czeskich odpowiedników to nieco ponad 4 proc., a niemieckich 2,46 proc.
Sytuacja może się jeszcze dodatkowo skomplikować, gdy inne kraje będą korzystać z klauzuli wyjścia, zwiększać wydatki obronne i finansować je nowymi emisjami obligacji.
- Będziemy konkurować nie tylko o armaty i haubice, co pewnie podniesie ich ceny. Gdy wszyscy będą emitować dług, rozpocznie się wyścig o pieniądze inwestorów. Wygra ten, kto zaoferuje lepsze warunki i będzie miał bardziej wiarygodną politykę budżetową – mówi Sławomir Dudek.
To oznacza, że nawet po zdjęciu gorsetu procedury nadmiernego deficytu rząd nie będzie mógł dowolnie dużo pożyczać na cele obronne. Chyba że przekona inwestorów, że prowadzi zdyscyplinowaną politykę budżetową, co w zasadzie wyklucza realizację takich zapowiedzi, jak powiększenie kwoty wolnej w PIT do 60 tys. złotych i obniżka podatków.
Pożyczki jak koło ratunkowe
Część presji z rządu może zdjąć program pożyczek, których Komisja chce udzielać krajom członkowskim na zakup uzbrojenia. Ursula von der Leyen nie ujawniła zbyt wielu szczegółów, ale eksperci spekulują, że w konstrukcji program może być podobny do SURE, czyli instrumentu uruchomionego w czasie pandemii Covid-19 w celu wspierania unijnego rynku pracy. W ramach SURE Komisja Europejska emitowała specjalne obligacje społeczne, a potem pieniądze uzyskane z tych emisji pożyczała na preferencyjnych warunkach krajom członkowskim.
Gdyby ten schemat miał się powtórzyć, to byłaby to bardzo dobra wiadomość dla Polski.
- Finansowanie byłoby dużo tańsze niż w przypadku własnych emisji długu, a potrzeby są przecież bardzo duże. Polska ma dziś wpisane w budżecie centralnym wydatki na militaria na poziomie 3 proc. PKB. Wiemy jednak, że w 2024 r. było to ok. 4 proc., a w 2025 r. będzie to prawie 5 proc. Różnica jest finansowana przez fundusze zarządzane przez Bank Gospodarstwa Krajowego i tzw. vendor funding, czyli w drodze kredytowania przez producentów sprzętu. Obie formuły mają swoje ograniczenia, wiec pojawienie się pieniędzy europejskich byłoby bardzo dużym wsparciem – mówi Rafał Benecki, główny ekonomista Banku ING.
Jego zdaniem możliwość sięgnięcia po unijne pożyczki będzie też wpływać na warunki rynkowe dla polskiego długu. Inwestorzy będą bowiem zdawać sobie sprawę, że rząd nie jest skazany jedynie na sprzedaż własnych obligacji.
Miliardy z KPO na wojsko
Według zapowiedzi von der Leyen kraje członkowskie będą mogły też wykorzystywać pieniądze z unijnych funduszy spójności. To duże uelastycznienie polityki spójności, na co we wtorek zwracał uwagę Donald Tusk.
- To od nas będzie oczywiście zależało, czy zechcemy tak korzystać z funduszy, szczególnie z tych środków, które byłyby trudne do wykorzystania [w normalnym trybie – mch]. Być może będzie je można spożytkować na rzecz przemysłu obronnego – mówił premier przed posiedzeniem rządu.
Dodatkowa opcja to przekierowanie na obronność części pieniędzy z Krajowego Planu Odbudowy. Według premiera, ministra funduszy i polityki regionalnej Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz widzi możliwość „uwolnienia do 30 mld złotych” z KPO na ten cel.
Rafał Benecki zwraca uwagę, że w sprawie KPO trwa wyścig z czasem: Polska powinna zagospodarować przyznaną jej pulę do połowy 2026 r. W sumie w ramach KPO do dyspozycji jest 25,27 mld EUR dotacji i 34,54 mld EUR pożyczek.
- Zakładaliśmy w swoich prognozach, że równowartość ponad 3 proc. PKB trafi do beneficjentów KPO jeszcze w tym roku. Ale stan przygotowania beneficjentów nie jest najlepszy i były coraz większe obawy, że nie będą w stanie zaabsorbować całej puli. Możliwość przekierowania tego na militaria trochę ten problem rozwiązuje – ocenia Rafał Benecki.
Ekonomista dodaje jednocześnie, że zmiana przeznaczenia pieniędzy, które pierwotnie miały wspierać inwestycje w gospodarce, może powodować konieczność rewizji tempa wzrostu PKB. Obecnie tzw. konsens rynkowy dla wzrostu PKB w 2025 r. to 3,5 proc. Eksperci są zgodni, że głównym motorem wzrostu będą właśnie inwestycje.
- Przekierowanie części środków z funduszy spójności i KPO na obronność oczywiście zmniejsza impuls dla wzrostu gospodarczego. Ale z drugiej strony maleje prawdopodobieństwo niewykorzystania przyznanych kwot. No i ryzyko pojawienia się jakiegoś impulsu inflacyjnego również maleje – ocenia Rafał Benecki.