System wyboru projektów finansowanych z funduszy strukturalnych jest skomplikowany i czasochłonny.
Jego usprawnienie leży w interesie potencjalnych beneficjentów i instytucji publicznych.
Przewlekłość procesu wyboru projektów widać najwyraźniej na przykładzie Sektorowego Programu Operacyjnego — Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (SPO WKP), a konkretnie działania 2.3 „Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw poprzez inwestycje”. Działanie to, wdrażane przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP), cieszy się największą popularnością wśród przedsiębiorców. Liczba ponad 20 tys. aplikacji przekroczyła wszelkie oczekiwania. Już w maju agencja zdecydowała się na zawieszenie jednego z terminów składania wniosków, aby policzyć, czy pula dostępnych pieniędzy (359 mln euro) nie została wyczerpana. Myliłby się jednak ktoś, kto sądziłby, że wydłużający się czas podjęcia decyzji o przyznaniu dotacji spowodowany jest tylko popytem na unijne pieniądze. Problem tkwi w nazbyt rozbudowanym systemie wyboru projektów.
Cztery sita
W ramach wspomnianego powyżej działania, wniosek przechodzi aż cztery etapy kontroli. Najpierw formalną, która prowadzona jest na szczeblu regionalnym. Później w siedzibie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości dokonywana jest ocena techniczno-ekonomiczna, a następnie merytoryczna. Na ostatnim etapie — tj. przed wydaniem decyzji przez ministra gospodarki — lista zaakceptowanych projektów przedkładana jest pod obrady Komitetu Sterującego. W systemie wyboru projektów uczestniczą także banki. Na mocy podpisanego z PARP porozumienia oceniają finansową wykonalność projektu, którą potwierdza promesa lub umowa kredytowa.
Tymczasem niektóre z wymienionych etapów można by wyeliminować — bez szkody dla jakości oceny. Dotyczy to przede wszystkim kontroli techniczno-ekonomicznej oraz Komitetu Sterującego.
Ekonomia dla ekonomistów
Prześledziwszy kryteria techniczno-ekonomiczne, trudno oprzeć się wrażeniu, że są one niejasne, a co za tym idzie, pozostawiają szerokie pole do interpretacji dla oceniającego. Przykład? Wykonalność projektu pod względem finansowym: kondycja finansowa ubiegającego się o dofinansowanie umożliwia prawidłową i terminową realizację projektu. Analiza tego typu aspektów wymaga określenia szczegółowych parametrów, a żaden z rządowych dokumentów ich nie precyzuje. Precyzują je natomiast wewnętrzne przepisy banków uczestniczących w systemie wdrażania działania. W tym miejscu dotykamy też kolejnego problemu. Skoro do systemu wyboru projektów zaangażowane zostały banki, które mają doświadczenie w zakresie analizy finansowej, po co ponownie oceniać to samo? Pytanie to dotyczy także tych kryteriów techniczno-ekonomicznych, które analizowane są już podczas przeprowadzonej wcześniej oceny formalnej. Kryteria techniczno-ekonomiczne wymagają m.in., aby projekt dotyczył wyłącznie nowej inwestycji, był zgodny z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej oraz zapewniał środki finansowe (np. kredyt). Tymczasem według wytycznych, podczas kontroli formalnej bierze się pod uwagę takie kwestie, jak np. zgodność projektu z aktami prawnymi dotyczącymi pomocy finansowej. Rolą kontroli formalnej jest także zbadanie, czy do wniosku dołączona jest np. promesa kredytowa — co oznacza, że projekt ma zapewnione finansowanie.
Po co ten komitet?
Projekty, które „przedrą się” przez gęste sito zazębiających się kryteriów i ocen, przedkładane są pod obrady Komitetu Sterującego. Jest to ciało występujące we wszystkich programach operacyjnych. W przypadku SPO WKP działa on w Ministerstwie Gospodarki, a jego zadaniem jest opiniowanie i rekomendowanie ministrowi listy projektów, które kwalifikują się do wsparcia ze środków UE. Nie wnosi więc specjalnego wkładu do dokonanej już oceny. Za to niewątpliwie jest czynnikiem rozciągającym proces wyboru projektów w czasie — zbiera się średnio raz na miesiąc. Trudno jest więc znaleźć uzasadnienie dla jego powołania. Jedynym argumentem może być realizacja tzw. zasady partnerstwa. Jest ona jedną z zasad wspólnotowych, nakładającą na państwa członkowskie obowiązek zaangażowania przedstawicieli różnych instytucji społecznych w proces wdrażania funduszy unijnych. Jednak Komitet nie jest dla realizacji tej zasady niezbędny, bo partnerzy społeczni i tak biorą udział w ocenie techniczno-ekonomicznej i merytorycznej.
Miesiące na przetarg
Niestety, uzyskanie wysokiej oceny merytorycznej oraz rekomendacji Komitetu Sterującego nie zawsze oznacza koniec całego procesu. W trosce o publiczne pieniądze przedsiębiorcy realizujący projekty, które dotowane są w kwocie przewyższającej 200 tys. EUR w przeliczeniu na jeden zakup, zobowiązani są do przeprowadzenia uproszczonej procedury zamówień publicznych. Zakup dokonany bez przetargu nie zostanie sfinansowany z dotacji. Nie trzeba dodawać, że wybór wykonawcy/dostawcy zajmuje dodatkowych kilka miesięcy.
Co robić?
Co zatem zrobić, aby udrożnić proces wyboru projektów? W pierwszej kolejności należałoby doprecyzować kryteria oceny techniczno-ekonomicznej. Ponadto projekty pozytywnie ocenione przez bank (załączona promesa/umowa kredytowa) powinny być zwolnione z tego etapu kontroli i automatycznie uznane za ekonomicznie wykonalne. Alternatywnym rozwiązaniem, które można sobie tu wyobrazić, jest też wyeliminowanie etapu oceny techniczno-ekonomicznej. Po drugie, dotyczy to także innych programów operacyjnych — należałoby zrezygnować z komitetów sterujących. Dzięki temu czteroetapowy proces wyboru projektów zostanie ograniczony do dwóch niezbędnych elementów — oceny formalnej i merytorycznej. Warto też odpowiedzieć sobie na pytanie, czy w świetle obowiązującego prawa zamówień publicznych, konieczne jest dalsze utrzymanie obowiązkowego postępowania przetargowego. W końcu proces wyboru projektów spełnia warunek przejrzystości i jawności wydatkowania środków publicznych, natomiast projekty wybrane w wyniku dokonanej z aptekarską dokładnością oceny można uznać za takie, które najefektywniej wykorzystają darowane im kwoty.
Bez zbędnych przerw
Skrócenie procesu wyboru projektów przez eliminację niektórych etapów opisywanego procesu nie rozwiązuje jednak kwestii „zatykania się” instytucji publicznych na skutek lawiny składanych wniosków. Rozwiązaniem tego problemu może stać się system oceny projektów w sposób ciągły. Wnioski składane byłyby na bieżąco, aż do wyczerpania środków. System ten stosowany jest z powodzeniem przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. A w ramach SPO WKP dominuje wywodzący się z doświadczeń przedakcesyjnych system, w którym wnioski składane są przed upływem określonego terminu, po czym wszystkie spływają do PARP. Rozwiązanie to sprawdza się w mniejszych programach. W sytuacji obecnego popytu na dotacje wśród przedsiębiorców, wyznaczenie terminów stanowi wąskie gardło systemu. Instytucje publiczne po prostu nie są w stanie przeprowadzić terminowej oceny aplikacji.