Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 wyemituje w przyszłym roku obligacje o wartości 18,5 mld zł — wynika z jego planu finansowego. To nieco więcej niż wartość emisji dokonanej w tym roku. A zatem wehikuł, który służył poprzedniemu rządowi do pozyskiwania finansowania poza budżetem państwa i oficjalnym państwowym długiem publicznym, nie ogranicza — wbrew zapowiedziom — skali swojej aktywności na rynku. Co więcej, w kolejnych latach będzie zadłużał się jeszcze bardziej, bo to z pieniędzy za emitowane przez niego obligacje będzie spłacany stary covidowy dług zaciągnięty przez Polski Fundusz Rozwoju i Bank Gospodarstwa Krajowego. Rząd przyznaje to wprost w „Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych na lata 2026-2029”. To dokument publikowany corocznie wraz z projektem budżetu.
„Założono, że w latach 2027-29 obsługa i wykup obligacji wyemitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego na rzecz Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 oraz przez Polski Fundusz Rozwoju w ramach Tarczy Finansowej będzie odbywać się ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 pozyskiwanych w drodze emisji obligacji” — czytamy w strategii.
Skutek? Po przejściowym spadku zadłużenia funduszu w tym roku jego dług w 2029 będzie nominalnie o jedną trzecią większy niż w 2024.
Ucieczka przed limitami
Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 formalnie nie stanowi części systemu finansów publicznych. Został powołany w czasie pandemii, by finansować programy wspierania gospodarki targanej lockdownami, ale szybko zaczęto go wykorzystywać również do innych celów, np. do finansowania zamrożenia cen energii.
Wyłączenie go z systemu finansów ma jedną wielką zaletę — zadłużenie, jakie zaciąga Bank Gospodarstwa Krajowego na jego rzecz, nie zalicza się do państwowego długu publicznego (PDP). A to właśnie dla tego długu określono w ustawie o finansach publicznych próg ostrożnościowy na poziomie 55 proc. PKB i limit w konstytucji w wysokości 60 proc. PKB. Brak obligacji funduszu covidowego w PDP sprawia, że do tej pory dług był daleko od tych limitów, choć instytucje państwa intensywnie się zadłużały.
Widać to dobrze po różnicy między PDP a długiem sektora finansów publicznych obliczanych według unijnej definicji EDP. EDP uwzględnia całe zadłużenie publiczne i w 2024 r. był już o 401,2 mld zł większy od PDP. Fundusz covidowy opowiadał za ponad połowę tej różnicy (jego dług wynosił 211,9 mld zł).
Brak transparentności i wypychanie długu poza oficjalny budżet to jeden zarzutów, jakie pod adresem rządów PiS kierowali politycy obecnie rządzącej koalicji. Zwiększenie przejrzystości finansów publicznych było jednym ze 100 konkretów PO. Obecny rząd zaczął publikować sprawozdania z wykonania planów finansów funduszy pozabudżetowych, w tym covidowego, a w tym roku nawet spłaca ich obligacje pieniędzmi z budżetu. Zabieg ten miał być jednym ze sposobów „przywrócenia właściwej konstytucyjnie rangi budżetowi państwa”.
„Dzięki temu ustawa budżetowa ponownie zacznie pełnić funkcję podstawowego aktu zarządzania finansami państwa. Celem rządu jest przywrócenie transparentności i kontroli parlamentarnej i społecznej nad gromadzeniem oraz wydatkowaniem środków publicznych” — tak tłumaczyło spłatę covidowego długu bezpośrednio z budżetu Centrum Informacyjne Rządu.
Koniec walki o przejrzystość
Taki ruch ma jednak swoje konsekwencje. Z jednej strony spadnie dług Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 w tym roku — prawdopodobnie poniżej 200 mld zł. Z drugiej proporcjonalnie zwiększy się państwowy dług publiczny. Okazało się też, że przejmowanie zadłużenia przez budżet to zbyt wielki wysiłek. Przy mniejszych niż oczekiwano dochodach z podatków wydatek ponad 63 mld zł na spłatę obligacji covidowych i Polskiego Funduszu Rozwoju powoduje, że budżet balansuje na granicy ustawowego limitu deficytu zaplanowanego na ten rok.
Dlatego już od przyszłego roku rząd odpuszcza przenoszenie długu covidowego do PDP, bo i bez tego dług publiczny bezprecedensowo szybko rośnie. Ten wyliczany według metodologii krajowej ma przekroczyć próg 55 proc. PKB w 2027 r., a dwa lata później zbliżyć się do limitu konstytucyjnego 60 proc.
Rząd zakłada więc, że dług Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 znów zacznie się zwiększać i w 2026 r. sięgnie 218,1 mld zł. W kolejnych latach proces będzie kontynuowany, bo fundusz będzie musiał emitować obligacje nie tylko na finansowane przez siebie programy, ale też po to, by spłacać stare długi covidowe. O ile w przyszłym roku nie zapada żadna z serii papierów sprzedawanych w czasie pandemii, to już w 2027 r. będą cztery serie z Polskiego Funduszu Rozwoju i dwie z funduszu covidowego (w tym jedna wyemitowana za granicą).
Kreatywne podejście do własnych zasad
Andrzej Domański, minister finansów, uspokaja, że prognoza dla długu nie uwzględnia żadnych dodatkowych działań, jakie zamierza podejmować resort. Z wywiadu udzielonego Radiu Tok FM wynika, że będzie starał się uniknąć przekroczenia limitów i jakieś działania podejmie.
„Limit 55 proc. [PKB – red.] jest faktycznie limitem, który musimy brać pod uwagę. (...) Prowadzimy politykę fiskalną, politykę budżetową w taki sposób, aby do tego progu dojść — oczywiście o ile w ogóle — możliwie późno” — powiedział Andrzej Domański.
Zapowiedział również konsolidowanie niektórych funduszy zarządzanych dziś przez Bank Gospodarstwa Krajowego. Fundusze są jednak z reguły poza państwowym długiem publicznym i nie wiadomo, jak konsolidacja miałaby pomóc w poskromieniu PDP. Być może wraz z konsolidacją będą powstawały nowe wehikuły do konkretnych zadań, dzięki czemu uda się spowolnić proces wzrostu państwowego długu publicznego.
Powołanie Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 nie jest bowiem ani pierwszym, ani ostatnim przykładem wypychania wydatków poza budżet i dług. Już ponad dekadę temu rząd PO-PSL przekształcił Krajowy Fundusz Drogowy, który finansował budowę dróg i autostrad, w podmiot spoza sektora finansów publicznych. W ten sposób dług zaciągany przez fundusz wypadł ze statystyk PDP. Natomiast już po funduszu covidowym powstał Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ), który zastąpił wcześniej działający Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych, i również sprzedaje obligacje poza państwowym długiem publicznym. To FWSZ będzie w kolejnych latach główną przyczyną zwiększania się różnicy między PDP a zadłużeniem wyliczanym metodą unijną.
Można jeszcze zmienić prawo
Piotr Arak, główny ekonomista VeloBanku, zakłada, że rząd — niezależnie kto będzie sprawował władzę po 2027 r. — nie uniknie dyskusji na temat długu i limitów.
— Są dwa wyjścia: wypychanie coraz więcej wydatków do różnych funduszy pozabudżetowych albo próba zdefiniowania na nowo tego, czym jest dług publiczny i co oznacza przekraczanie limitów, a być może też zmiana limitu z ustawy o finansach publicznych — mówi Piotr Arak.
Jego zdaniem bardziej prawdopodobny jest pierwszy wariant, bo został już przetestowany.
— Choć z drugiej strony to jest sprzeczne z zasadą transparentności i wbrew zasadom demokratycznym, bo niemała pula pieniędzy publicznych jest wydawana z pominięciem kontroli parlamentarnej. Ale też to nie jest tak, że ten dług jest ukryty. Widać go w statystykach unijnych — mówi Piotr Arak.
Według rządowych prognoz dług według szerokiej unijnej definicji przekroczy poziom 60 proc. PKB już w przyszłym roku, a w 2029 wyniesie ponad 75 proc. PKB.