W styczniu pisaliśmy o wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (WSA). Stanął on po stronie fryzjera, na którego nałożono karę pieniężną za prowadzenie działalności pomimo rządowych obostrzeń. Wtedy nie było jeszcze wiadomo, czy wyrok ten wyznaczy linię orzeczniczą innych sądów w podobnych sprawach.
Na bakier z prawem
Obecnie kary coraz częściej są przedsiębiorcom umarzane.
– Wojewódzkie sądy administracyjne swoje wyroki uzasadniają tym, że o ile zakazy czy nakazy, w związku z którymi nałożono kary, były merytorycznie uzasadnione, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych – mówi Marcin Zbytniewski, adwokat z zespołu postępowań spornych w kancelarii CMS.
Umarzane są zarówno administracyjne kary pieniężne, jak i grzywny nakładane w postępowaniu wykroczeniowym. W ten właśnie sposób zakończyła się sprawa przedsiębiorcy z Zakopanego, który miał do zapłacenia 150 tys. zł.
„Sanepid właśnie umorzył pięć otwartych postępowań, którymi niepokoił nas w czasie nielegalnego lockdownu. Nie musimy już się martwić zapłatą ogromnej kary w wysokości minimum 150 tys. zł” – poinformowali właściciele Schroniska Bukowina w mediach społecznościowych.
O wygranej przesądziła właśnie niezgodność rządowych zakazów z Konstytucją RP.
– Zdecydował fakt, że rozporządzeniem nie można było zakazać prowadzenia działalności gospodarczej, jeśli nie został wprowadzony stan nadzwyczajny – mówi Beata Bieniek-Wiera, wspólnik w kancelarii Żyglicka i Wspólnicy.
Podobne rozstrzygnięcia wydawane są przez sądy karne, które odmawiają wszczęcia postępowań w sprawie o wykroczenia lub umarzają już wszczęte.
– Batalię z organami ścigania wygrał np. restaurator z Katowic, mierzący się z 23 zarzutami niedostosowania się do zakazu działalności gospodarczej, które miały swoje źródło w trzech kolejnych rozporządzeniach rządowych – mówi Małgorzata Karasińska z zespołu postępowań spornych w kancelarii DZP.
Bez zaskoczenia
Wygrane przedsiębiorców nie są zaskoczeniem.
– Prawnicy już od chwili wprowadzenia rządowych zakazów przestrzegali, że w praktyce ich egzekucja nie jest możliwa ze względu na niekonstytucyjność przyjętych rozwiązań prawnych. Ten sam wniosek wybrzmiewa dziś w uzasadnieniach rozstrzygnięć sądów, które umarzają kary – mówi Rafał Karbowniczek z zespołu postępowań spornych w kancelarii DZP.
Podkreśla, że prowadzenia działalności można zakazać wyłącznie po wprowadzeniu jednego ze stanów nadzwyczajnych, wymienionych w Konstytucji.
– Ustawodawca pominął jednak tę jedyną prawnie dopuszczalną drogę, decydując o wprowadzeniu restrykcji na mocy rozporządzenia – wykonawczego aktu prawa o randze zaledwie podustawowej – tłumaczy Małgorzata Karasińska.
Dodaje, że taki sposób procedowania to nie tylko obejście przepisów Konstytucji RP, ale również naruszenie ściśle określonych wymogów dotyczących relacji między ustawą a rozporządzeniem.
– Celem wydania rozporządzenia jest prawidłowe wykonanie określonej ustawy w ściśle wskazanym zakresie. Akt ten nie może więc zawierać istoty regulacji prawnej, która powinna znaleźć się w prawidłowo przeprocedowanej ustawie. To warunek, który dotyczy w szczególności odpowiedzialności karnej. Zarówno przestępstwa, jak i wykroczenia są bowiem z definicji czynami zabronionymi przez ustawę. Jest to fundamentalna zasada odpowiedzialności karnej, której źródło również leży w Konstytucji. Umieszczenie przepisów karnych w rozporządzeniu powoduje więc automatycznie niemożność ich stosowania przez organy ścigania, co słusznie dostrzegły sądy karne – mówi Małgorzata Karasińska.
Dobry prognostyk
Czy w związku z tym przedsiębiorcy, którzy w przyszłości zdecydują się na złamanie rządowych obostrzeń, również mogą liczyć na przychylność sądów i organów administracyjnych?
– Jeżeli przepisy się nie zmienią, to można przypuszczać, że przedsiębiorcy podobne sprawy będą wygrywać. Zobaczymy, czy rząd i parlament po tych wyrokach, które pojawiają się obecnie, zreflektuje się i zmieni przepisy tak, żeby wyeliminować ryzyko uchylania kar nakładanych na firmy – a więc np. przewidzi w ustawie szczegółowe zasady i wytyczne odnośnie wprowadzania rozporządzeniem różnego rodzaju ograniczeń. Ale nawet gdyby tak się stało, to w Konstytucji jest mowa o możliwości ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, co może być interpretowane jako wprowadzanie dodatkowych warunków, ale nie całkowity zakaz prowadzenia działalności – zauważa Marcin Zbytniewski.
Szanse na to, że rząd zdecyduje o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego w razie kolejnej fali pandemii, są małe.
– Skoro nie doszło do tego podczas jej wybuchu, tym bardziej nieracjonalne może wydać się sięgnięcie po to rozwiązanie w obecnej sytuacji. Ewentualnie wydane zostaną kolejne rozporządzenia, a tym samym aktualne pozostaną wszelkie wnioski co do niekonstytucyjności rządowych obostrzeń, a więc i niemożności karania przedsiębiorców za ich złamanie – uważa Rafał Karbowniczek.
Wyjątek od reguły
Należy się jednak liczyć z ryzykiem, że niektóre sądy mogą uznać nakładane na przedsiębiorców kary za zasadne nawet w obecnych realiach prawnych. Tak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, który utrzymał w mocy decyzję o nałożeniu na właściciela solarium kary w wysokości 10 tys. zł. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, że normy należy interpretować tak, aby jak najskuteczniej chronić obywateli, abstrahując jednocześnie od „powszechnie znanych niedociągnięć prawodawcy związanych z prawidłową regulacją przepisów”
– Innymi słowy sąd stwierdził, że cel uświęca wszelkie zabiegi legislacyjne, nawet te niekonstytucyjne – podsumowuje Małgorzata Karasińska.
– Bydgoski WSA wskazał, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzony na mocy rozporządzenia był zasadny, bo umożliwił bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację. Wydanie ustawy nie gwarantowałby w tak krótkim czasie skuteczności walki z epidemią, bo proces legislacyjny jest zbyt długi. De facto sąd stwierdził więc, że można nie stosować zapisów konstytucji tylko dlatego, że nie są dostosowane do sytuacji epidemii, która jest zbyt dynamiczna, żeby można było czekać na uchwalenie ustawy. Takiemu wyrokowi trudno będzie się obronić – uważa Marcin Zbytniewski.
Choć to jeden z nielicznych wyjątków od powszechnie przyjętego przez sądy stanowiska, to trzeba brać pod uwagę scenariusz, w którym instytucja rozpoznająca daną sprawę uzna nałożenie kary za zasadne.
– Takie rozstrzygnięcia, podobnie jak i wyrok opisany powyżej, najprawdopodobniej zostaną w przyszłości zmienione na korzyść przedsiębiorcy w ramach kontroli odwoławczej. Ale uzyskanie pozytywnego werdyktu będzie wymagać od przedsiębiorcy dużo zaangażowania i czasu – obecnie na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym czeka się około dwa lata – mówi Małgorzata Karasińska.
Ryzyko komplikacji
Przedsiębiorcy muszą też liczyć się z tym, że nie będą ścigani za czyn zawarty w rządowych rozporządzeniach. Jeśli organy ścigania zmienią kwalifikację prawną na typ przestępstwa uregulowany w Kodeksie karnym, to argumenty co do niekonstytucyjności umieszczania przepisów karnych w aktach wykonawczych staną się bezpodstawne.
– To realny scenariusz, bo w przeszłości zastępca prokuratora krajowego wydawał już wytyczne mówiące o tym, żeby prokuratorzy podjęli próbę zakwalifikowania prowadzenia działalności w warunkach pandemii jako sprowadzenie niebezpieczeństwa na życie lub zdrowie wielu osób poprzez szerzenie się choroby zakaźnej. Z przyjęciem takiej strategii procesowej może wiązać się wydanie przez prokuratora środka zapobiegawczego w postaci nakazu powstrzymywania się od prowadzenia działalności. W takiej sytuacji, nawet jeżeli w toku postępowania karnego zarzut popełnienia przestępstwa upadnie i nie dojdzie do wydania wyroku czy nawet sporządzenia aktu oskarżenia, działania podjęte do czasu zakończenia postępowania mogą okazać się dla przedsiębiorcy bardzo dotkliwe – tłumaczy Rafał Karbowniczek.