Rząd stara się usprawnić realizację inwestycji w megalotnisko w Baranowie oraz prowadzących do niego linii kolejowych i dróg, przygotowywanej przez Centralny Port Komunikacyjny (CPK) w urzędowych dokumentach nazywany także spółką celową. W celu sprawniejszej organizacji i zabezpieczenia finansowania resort infrastruktury planuje skomercjalizować Polskie Porty Lotnicze (PPL) i ich akcjami dokapitalizować CPK. Takie działania zapowiadał w „PB” Marcin Horała, pełnomocnik rządu ds. CPK.
Ścieżkę uzgodnień międzyresortowych przeszedł już projekt ustawy, który zmienia m.in. przepisy różnych aktów prawnych, by ułatwić inwestycje w projekt CPK. Oprócz integracji spółek przewiduje on także przekazanie nowemu podmiotowi, czyli spółce celowej, papierów skarbowych na przygotowanie i realizację zadań. W planach jest też zmiana przepisów, która ma usprawnić nabywanie nieruchomości oraz budowę lotniska, szybkiej kolei i dróg.
Obawy o brak kontroli
Z opinii zamieszczonych na stronie Rządowego Centrum Legislacji wynika, że wielu przedstawicieli rządowych resortów negatywnie oceniło zaproponowane zmiany. Wątpliwości budzi m.in. podział kompetencji nadzorczych między pełnomocnikiem rządu ds. CPK a ministrem aktywów państwowych. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów (KPRM) obawia się też utraty kontroli nad decyzjami nowego podmiotu po dokapitalizowaniu akcjami PPL.
Obawy wynikają z niejasnych zapisów obecnej nowelizacji prawa, które mają usprawnić projekt CPK, ale otwierają furtkę do niestosowania art. 17 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowy (UZZMP). Zgodnie z nim podmiot wykonujący prawa z akcji czy udziałów należących do skarbu państwa jest zobowiązany do podejmowania działań, które mają na celu określenie w umowie spółki wymogów dotyczących zgody walnego zgromadzenia m.in. na zbycie lub nabycie jej aktywów albo zakup czy sprzedaż udziałów w innym przedsiębiorstwie.
„Nie jest jasne, dlaczego przepis art. 17 UZZMP nie miałby być stosowany po podwyższeniu kapitału zakładowego spółki celowej przez skarb państwa” — czytamy w opinii do projektu podpisanej przez Rafała Siemianowskiego, sekretarza stanu w KPRM, z upoważnienia Michała Dworczyka, szefa kancelarii premiera.
Pyta też, dlaczego skarb państwa — jako wspólnik spółki celowej — miałby po zmianie przepisów i integracji firm utracić wpływ na podejmowanie kluczowych decyzji dotyczących ich majątku. Dziś na stronie Rządowego Centrum Legislacji pojawiły się odpowiedzi na opinie zgłoszone przez urzędników. Wynika z nich m.in., że uwagi KPRM zostaną uwzględnione i budzące zastrzeżenia zmiany prawne zostaną wykreślone z projektu.
Obawy resortu finansów budzi natomiast planowana modyfikacja przepisów dotycząca dysponowania przez nową spółkę pieniędzmi przeznaczonymi jeszcze w ubiegłym roku przez rząd na I etap przygotowań i budowę lotniska oraz infrastruktury towarzyszącej. Limit dofinansowania przez skarb państwa przewidzianego na lata 2020-23 programu określono na 9,2 mld zł. Ministerstwo Finansów proponuje „rozszerzenie obowiązku sprawozdawczości”, by zwiększyć kontrolę nad ich wydawaniem.
Kończy się czwarty rok przygotowań do budowy CPK, a dopiero teraz tworzona jest struktura podmiotu, który ma być za nią odpowiedzialny. To powinno być wykonane znacznie wcześniej.
Wynik konsultacji międzyresortowych wypada dla projektu fatalnie, wskazując jego mankamenty w każdym z kluczowych obszarów. Bardzo dobrze, że ministerstwa zwróciły uwagę na próbę ominięcia na przykład przepisów środowiskowych i budowlanych. Przy tak ogromnym i strategicznym projekcie należy oczekiwać wręcz perfekcyjnego przestrzegania przepisów, bo to jedyny sposób aby zapobiec porażce. Tym bardziej że PPL ma na koncie dużo opóźnionych inwestycji, takich jak rozbudowa Portu Lotniczego im. Chopina czy budowa portu lotniczego w Radomiu.
Racjonalnym krokiem byłoby wykorzystanie kapitału prywatnego, ale wymaga to przygotowania dobrego i realnego biznesplanu. Na razie takich dokumentów nie pokazano. Niewątpliwie udział kapitału prywatnego, np. w formule PPP, a nie kupującego obligacje, podniósłby wiarygodność projektu.
Przedstawiciele resortu finansów wskazują, że bieżący projekt ustawy wprowadza także nowe rozwiązania dotyczące finansowania spółki celowej skarbowymi papierami wartościowymi. „Projekt nie przewiduje limitu obligacji, jakie miałyby być przekazywane spółce celowej (…) To powoduje, iż wprowadzany do ustawy budżetowej na dany rok limit emisji skarbowych papierów wartościowych może okazywać się niewystarczający” — czytamy w opinii podpisanej przez Piotra Patkowskiego, wiceministra finansów.
Tych propozycji resort nie akceptuje. „Tworzenie kolejnych rozwiązań polegających na finansowaniu potrzeb wydatkowych spółek skarbu państwa obligacjami skarbowymi może prowadzić do destabilizacji rynku skarbowych papierów wartościowych, wzrostu wydatków budżetu państwa poprzez wzrost kosztów obsługi, wzrostu państwowego długu publicznego oraz wzrostu deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. (…) Istnieje również ryzyko obniżenia wiarygodności funkcjonujących w Polsce reguł fiskalnych, związane z zamianą jednorazowego instrumentu pozabudżetowego w de facto instrument powtarzalny. Konsekwencje mogą być długoterminowe i negatywne dla ratingu kredytowego Polski oraz kosztów obsługi długu publicznego” — czytamy w stanowisku resortu finansów.
Ministerstwo Finansów sprzeciwia się także korzystaniu przez CPK z pieniędzy Funduszu Kolejowego, podkreślając, że są one przeznaczone na inne cele — zabezpieczają np. kredyty Europejskiego Banku Inwestycyjnego na inwestycje PKP PLK czy projekty taborowe samorządów.
W sektorze infrastrukturalnym jest wiele przykładów, w których urzędnicy dysponują regulacjami i przepisami — dają im nadzór nad działaniem spółek skarbu państwa, a mimo to mają trudności z wyegzekwowaniem ich efektywności. W branży kolejowej dotyczy to m.in. utrzymania infrastruktury czy dofinansowania przewozów pasażerskich. Jeśli w przypadku CPK zostanie usankcjonowany brak kontroli, może dojść do anarchii. Nawet jeśli obecnie rząd ma zaufanie do zarządu CPK, to nie mamy pewności, co będzie za kilka czy kilkanaście lat. Może pojawić się zarząd, który zechce wykorzystać prawną lukę.
CPK powinno mieć uprawnienia do realizacji dużych projektów liniowych w formule, z której korzystają PKP PLK czy GDDKiA. Wtedy uzupełnienia będą wymagały już tylko przepisy dotyczące infrastruktury lotniskowej czy terminalowej.
Sporo uwag dotyczy przepisów środowiskowych i budowlanych
Konrad Szymański, minister ds. Unii Europejskiej, oraz przedstawiciele resortu klimatu zwracają natomiast uwagę na proponowane w bieżącym projekcie zmiany przepisów dotyczących oceny oddziaływania na środowisko. Wątpliwości budzi ryzyko ograniczenia udziału społeczeństwa w konsultacjach czy brak zagwarantowania ścieżki odwoławczej, np. w przypadku decyzji dotyczących prac przygotowawczych. Dużo zastrzeżeń urzędników z różnych resortów dotyczy także modyfikacji przepisów budowlanych, by skrócić czas przygotowania i wykonania inwestycji. Obawiają się, że po zmianach prawnych niektóre projekty, np. dotyczące budowy dworców czy miejsc obsługi podróżnych, będzie można realizować na zgłoszenie, z pominięciem procesu zezwoleń. Uwagi dotyczą również regulacji mających usprawnić wykup gruntów. Część resortowych urzędników podkreśla też, że transakcje muszą uwzględniać rynkowe ceny i realia, a przepisy nie mogą ingerować w swobodę zawierania umów.
Rozpoczęcie budowy CPK na dużą skalę w 2023 r. i oddanie go do użytku w 2027 r. jest niemal niemożliwe, nawet jeśli ustawa zostałaby szybko przyjęta. W 2023 r. mogą oczywiście ruszyć jakieś drobne prace, które pozwolą rządowi pokazać rozpoczęcie budowy, ale nie będzie to duży postęp. Największym problemem, z którego wynikają spory wokół ustawy, jest brak jasnego modelu biznesowego portu lotniczego. Nie wiadomo, czy, na jakich zasadach, kiedy i na jak długo wejdzie kapitał prywatny — pomijając nawet kwestię, czy będzie na to polityczna zgoda. Nie wiadomo, czy rząd byłby gotów oddać lotnisko w koncesję, nie wiadomo, na czym i ile port będzie zarabiał po pandemii. To skutek tego, że rząd i spółka CPK nie chcą otwarcie przyznać, że pandemia i opóźnienia wymuszają zmianę harmonogramu. Taka zmiana byłaby nawet pożądana, bo obecnie bardzo trudno oszacować ruch i jego charakterystykę za pięć czy 10 lat. Wykonując pozorne ruchy, aby trzymać się i tak nierealnego harmonogramu, rząd bardziej szkodzi projektowi, niż mu pomaga.