Dwa obrazki z życia byłych wysokiej rangi urzędników. Obrazek pierwszy: 13 października 2016 r. Dzień wcześniej Andrzej Jakubiak po pięciu latach skończył kadencję przewodniczącego Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego. Wczoraj jeden z najpotężniejszych urzędników w państwie, którego pierwszym obowiązkiem była troska o bezpieczeństwo 700 mld zł oszczędności Polaków, dzisiaj osoba prywatna, bezrobotny, bez opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego, odprawy, zakazu konkurowania, osoba o niejasnym statusie prawnym. Państwo z dnia na dzień przestało się nim interesować, zostawiając go bez dochodów i pomysłu — nie tylko na to, co zrobić z jego wiedzą ekspercką, ale też na to, jak zapobiec konfliktowi interesów, gdy były urzędnik zacznie szukać pracy w instytucjach finansowych.
Obrazek drugi: 8 grudnia 2018 r., środek nocy, Szczecin. Andrzej Jakubiak opuszcza siedzibę prokuratury regionalnej po wielogodzinnym przesłuchaniu w sprawie afery SKOK Wołomin. Dzień wcześniej został zabrany z samego rana w Warszawie, zakuty w kajdanki i przewieziony setki kilometrów na spotkanie ze śledczymi. Teraz w środku nocy musi zorganizować sobie powrót do domu. W takiej samej sytuacji jest jego były zastępca Wojciech Kwaśniak oraz pięciu pracowników KNF. Mało kto miał rano głowę do tego, żeby myśleć o zabraniu pieniędzy na powrotny bilet ze Szczecina.
Sprawa wspomnianej piątki jest o tyle ciekawa, że w związku z zatrzymaniem nie stawili się w pracy, a ich szef o przyczynach absencji dowiedział się z gazet. Na szczęście nie zostali aresztowani, bo wtedy KNF miałaby spory kłopot. W przypadku trzymiesięcznego aresztu pracownika służby cywilnej stosunek pracy z automatu wygasa. Urzędników komisji te przepisy nie obowiązują, bo nie są pracownikami służby cywilnej. To tylko jeden przykład niedociągnięć w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym. KNF uważa, że po wydarzeniach z ubiegłego roku, analizie przepisów i reguł działania w poprzednich latach trzeba przemyśleć sposób funkcjonowania nadzoru, żeby wzmocnić jego niezależność i ucywilizować kwestie, które w praktyce działania firm na rynku finansowym są czymś oczywistym, jak sprawa zakazu konkurowania. Nie trzeba przy tym ponownie wymyślać koła, bo gotowe rozwiązania dostępne są od ręki.
Szef nadzoru z immunitetem
We współczesnej europejskiej bankowości były dwa przypadki aresztowania szefów centralnych instytucji finansowych: w 2006 r. zatrzymano Antonia Fada, byłego prezesa Banku Włoch, za to, że przy sprzedaży Banco Antonioveneta bezprawnie faworyzował lokalnego inwestora na szkodę innego kupca — ABN Amro. W 2011 r. dostał za to 4 lata. W ubiegłym roku zaczął się proces Ilmarsa Rimsevicsa, byłego prezesa Banku Łotwy, oskarżonego o łapówkarstwo w gigantycznej aferze związanej z praniem brudnych pieniędzy przez jeden z prywatnych banków.
Trzeci przypadek dotyczy Marka Ch., byłego przewodniczącego KNF, aresztowanego w listopadzie 2018 r. Co ciekawe, były szef Banku Łotwy, aresztowany zimą 2018 r., po odwołaniu Europejskiego Banku Centralnego (EBC) do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (TSUE) został zwolniony. TSUE podzielił argumentację EBC, że szef banku centralnego nie może zostać zatrzymany bez wyroku sądowego. Gdyby Marek Ch. sam nie podał się do dymisji, korzystałby z podobnej ochrony. Zgodnie z ustawą o nadzorze, przewodniczącego nie można odwołać, chyba że zostanie skazany prawomocnym wyrokiem.
Nieusuwalność ma być filarem niezależności KNF w Polsce. Tymczasem europejskie standardy w zakresie zapewnieniasuwerenności nadzoru są daleko bardziej rozbudowane i gdyby były stosowane u nas, nikt nie ciągałby po sądach urzędników Komisji w sprawie decyzji nadzorczych. Komitet Bazylejski Nadzoru Bankowego już w 2012 r. wprowadził zasadę „legal protection for supervisors”, która stwierdza, że „obowiązujące przepisy prawa dają organowi nadzorczemu i jego personelowi odpowiednią ochronę przeciwko procesom sądowym, w związku z działaniami i/lub zaniechaniami popełnionymi przy realizacji obowiązków w dobrej wierze. Organ nadzorczy i jego personel posiadają adekwatną ochronę przed kosztami obrony swoich działań i/ lub zaniechań przy realizacji obowiązków w dobrej wierze”.
Misja Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Banku Światowego w 2013 r. zwracała uwagę, że w Polsce zasada legal protection nie jest w pełni realizowana. Podobne są wnioski po audycie z 2017 r. W naszym systemie prawnym niezależność szefa nadzoru zasadza się na pewności, że nie zostanie odwołany w ciągu pięcioletniej kadencji. Rzeczywiście daje mu to spory komfort pracy, ale po wydarzeniach z grudnia 2018 r. każdy urzędnik nadzoru przed podjęciem kontrowersyjnej decyzji dwa razy się zastanowi, czy przypadkiem nie nadepnie władzy na odcisk. Nie tylko obecnej — każdej.
— Decyzje często są podejmowane w ograniczonym czasie, przy niepełnym dostępie do informacji. Brak ochrony prawnej dla osób je podejmujących może paraliżować działanie instytucji — mówi jeden z naszych rozmówców.
Grudniowe zatrzymania to kiepska zachęta dla kandydatów zainteresowanych pracą w UKNF, których reorganizujący się urząd obecnie szuka. Na rynku potencjalni pracownicy negocjują pakiety związane z zakończeniem pracy, w komisji dopytują się, co będzie, gdy o godz. 6 rano zapukają do nich funkcjonariusze w kominiarkach.
Zakaz zatrzymywania
Po audytach MFW i ubiegłorocznych doświadczeniach w KNF zaczęły się prace nad dostosowaniem ustawy o nadzorze do bazylejskich standardów. Zapewnienie urzędowi ochrony przy zachowaniu niezależności wymaga namysłu i rozwagi. W polskim systemie prawnym trudno o gotowe rozwiązania. Immunitet podobny do tego, jakim cieszą się szefowie europejskich banków centralnych, chroni prezesa NIK, który nie może zostać aresztowany. Gdy zostanie przyłapany na gorącym uczynku, marszałek sejmu może polecić jego zwolnienie (prezes NIK powoływany jest przez Sejm i marszałek jest niejako jego szefem). Specjalna ochrona prawna przysługuje prokuratorom, którzy nie mogą zostać aresztowani bez zgody przełożonego i pociągnięci do odpowiedzialności karnej bez zezwolenia sądu dyscyplinarnego.
Z KNF problem polega na tym, że przewodniczący nie ma przełożonego, bo jest niezależny od innych instytucji. Powołuje go premier, ale trudno wyobrazić sobie sytuację, że to w gestii szefa rządu leży zgoda na areszt szefa nadzoru, gdyż naruszałoby to zasadę niezależności.
— Być może rozwiązaniem byłoby podporządkowanie przewodniczącego i członków komisji w przypadku spraw karnych izbie dyscyplinarnej Sądu Najwyższego. Sprawa jest trudniejsza w przypadku zgody na areszt, gdyż tu nie można oprzeć się na hierarchicznej strukturze i odwołać do przełożonego dyscyplinarnego. Właściwą instytucją w tym przypadku znowu wydaje się sąd — mówi nasz rozmówca.
Według KNF urzędnikom powinna przysługiwać ochrona i obsługa prawna. Wszyscy zatrzymani w grudniu musieli szukać prawników na własny koszt. Urząd chce wykupić urzędnikom standardową polisę z tytułu odpowiedzialności cywilnej, która zapewni im pomoc prawną w razie potrzeby.
Przewodniczący na emeryturze
Potencjalne ryzyko skutków podejmowania decyzji to jeden problem. Drugi dotyczy braku zasad rozwiązywania stosunku pracy z urzędem przez wysokiej rangi urzędników nadzoru mających unikatową wiedzę z zakresu działania rynku finansowego. Obecnie zasada zakazu konkurowania nie obejmuje byłych pracowników KNF i teoretycznie ktoś, kto dzisiaj nadzoruje konkretny podmiot i podejmuje w jego sprawie decyzje, jutro może podjąć w nim pracę. Gdyby, jak w każdej firmie, kluczowych dyrektorów obowiązywał okres karencji, urząd musiałby im za czas pozostawania w spoczynku zapłacić. Ustawa tego nie przewiduje.
— Kwestia odprawy jest jednym z głównych pytań podczas rozmów kwalifikacyjnych — mówią nasi rozmówcy.
Prawo nie przewiduje świadczeń dla byłych urzędników, nawet jeśli mają uniktową wiedzę i dla rynku byłoby dobrze, gdyby przez jakiś czas nie byli czynni zawodowo. Osobną kwestię stanowi sprawa byłych przewodniczących. Po zakończeniu kadencji stają się formalnie bezrobotnymi. O odprawie mogą zapomnieć. Należy im się ewentualnie ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Kiedy podejmują pracę na rynku finansowym, co z racji kompetencji jest oczywistym kierunkiem poszukiwań, narażają się na ryzyko zarzutu wchodzenia w konflikt interesów.
— Wydaje się, że 6-12-miesięczny okres karencji dla byłych przewodniczących i kluczowych urzędników byłby jak najbardziej zasadny — mówi jeden z naszych rozmówców.
Urząd zdaje sobie sprawę, jak delikatną kwestię porusza — w percepcji społecznej odprawa dla urzędnika może być rozwiązaniem trudnym do przyjęcia. Niełatwa do komunikowania jest też potrzeba ochrony prawnej dla urzędu, bo wprowadza ona do porządku prawnego kolejną instytucję z immunitetem. Dlatego KNF daje sobie czas na przygotowanie rozwiązań. Gruntownego przeglądu wymagają już obowiązujące przepisy o nadzorze, w których nie ma np. obowiązku składania oświadczeń majątkowych przez urzędników ani zakazu prowadzenia działalności.
Losy byłych przewodniczących KNF
Stanisław Kluza
Pierwszy przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, utworzonej ustawą z 2006 r., wcześniej przez kilka miesięcy był ministrem finansów w rządzie Jarosława Kaczyńskiego. Sprawował funkcję do 2011 r. Jako ekonomista po odejściu z nadzoru wrócił do pracy akademickiej. Zasiadał w radach nadzorczych kilku firm. Przez rok był prezesem BOŚ Banku. Obecnie kieruje think tankiem.
Andrzej Jakubiak
Posadę objął w 2011 r. Do nadzoru trafił z warszawskiego ratusza. Wcześniej pracował w NBP. Po zakończeniu kadencji zatrudnił się w mBanku na stanowisku zastępcy dyrektora departamentu prawnego. Zatrzymany w grudniu 2018 r. pod zarzutem niedopełnienia obowiązków w końcowym okresie istnienia SKOK Wołomin. W lutym tego roku sąd w Szczecinie uznał zatrzymanie za bezsadane.
Marek Ch.
Został powołany na urząd przez premier Beatę Szydło, na krótko przed nominacją z przyczyn osobistych zrezygnował z zasiadania w RPP. Aresztowany w listopadzie 2018 r. po ujawnieniu przez Leszka Czarneckiego treści rozmowy z marca ubiegłego roku, podczas której przewodniczący miał przedstawić ofertę korupcyjną.
OKIEM SZEFA KNF
Niezależność trzeba wzmocnić
PROF. JACEK JASTRZĘBSKI
Z początkiem roku weszły w życie przepisy związane ze wzmocnieniem nadzoru nad rynkiem finansowym. Mają służyć zapewnieniu większej niezależności komisji oraz UKNF. To bardzo dobre i potrzebne rozwiązania, które pozwolą nam m.in. na prowadzenie samodzielnej gospodarki finansowej i kadrowej, co z pewnością będzie służyć rozwojowi kompetencji oraz podnoszeniu jakości sprawowanego nadzoru. Uważam, że konieczne jest jednak podjęcie dalszych inicjatyw w tym zakresie, służących wzmacnianiu naszej niezależności. Przede wszystkim chodzi o tzw. legal protecion — powinniśmy równać do międzynarodowych standardów związanych z zapewnieniem ochrony prawnej pracowników nadzoru. Zwraca na to uwagę m.in. Komitet Bazylejski Nadzoru Bankowego, który wśród podstawowych zasad wymienia przepisy prawa gwarantujące organowi nadzorczemu i jego personelowi odpowiednią ochronę przeciwko procesom sądowym w związku z prowadzonymi działaniami. Jeśli chcemy podnosić jakość nadzoru finansowego w Polsce, wprowadzenie takich przepisów uważam za pożądane.