W projekcie "małej" nowelizacji prawa farmaceutycznego kontrowersji i znaków zapytania jest więcej niż przecinków.
ok temu weszła w życie "duża nowelizacja" prawa farmaceutycznego, przystosowująca nasze przepisy do unijnych. Przy okazji "tylnymi drzwiami" przemycono do niej zapisy o zakazie sprzedaży wysyłkowej leków i o zakazie reklamy aptek. "Tylnymi", bo nie zawierał ich projekt rządowy. Dopisano je pod naciskiem lobby aptekarskiego dopiero w sejmowej Komisji Zdrowia. Był jeszcze trzeci pomysł ówczesnego wiceministra zdrowia Bolesława Piechy, który forsował usztywnienie marż hurtowych i detalicznych, ale PO i PSL mu się sprzeciwiły. Wtedy.
Minął rok. Zmienił się rząd. Platforma Obywatelska rozdaje karty w Ministerstwie Zdrowia, które kończy prace nad kolejną nowelizacją prawa farmaceutycznego. I znowu ktoś próbuje ugrać punkty dla siebie, doklejając kilka zapisów równie kontrowersyjnych co przed rokiem. Wątpliwości budzą zwłaszcza cztery z nich: wprowadzające sztywne marże hurtowe i urzędowe ceny leków, zakaz koncentracji na rynku leków, całkowity zakaz reklamy aptek oraz prawo wydawania "rękojmi należytego prowadzenia apteki" przez samorząd aptekarski.
Doklejone kontrowersje
Obecnie obowiązują maksymalne marże i ceny leków refundowanych, ale w walce o klienta wszyscy stosują rabaty, które znikną po wprowadzeniu sztywnych cen i marż.
— Pieniądze publiczne są ograniczone, trzeba więc je rzetelnie wydawać. Hurtownie i apteki nie mogą konkurować cenami leków refundowanych, do których dopłaca społeczeństwo. W każdej aptece cena takiego leku powinna być identyczna. Niech konkurują, ale uprzejmością wobec pacjenta i opieką farmaceutyczną lub cenami leków bez recepty. Nie może być tak, że pacjent z receptą na leki bezpłatne otrzyma za to 50-100 zł od aptekarza. Gdy wspomniałem o tym na forum farmaceutycznym w Brukseli, nikt nie chciał mi wierzyć — mówi Marek Twardowski, podsekretarz stanu w Ministerstwie Zdrowia i "ojciec" małej nowelizacji.
Ceny leków spadną czy nie?
— Nie wzrosną, bo wpuszczamy więcej leków na listę refundowanych. Teraz hurtownie dają aptekom różne rabaty, a aptekarze udzielają ich klientom. Kiedy ceny będą równe i dopłata z NFZ też, to producenci zaczną konkurować ceną. W rezultacie one spadną — twierdzi Marek Twardowski.
Z kolei zakaz koncentracji zakłada zaostrzenie warunków wydawania zezwoleń na prowadzenie aptek. Tych zaś ma być mniej, bo Ministerstwo Zdrowia forsuje zapis o zakazie posiadania więcej niż 1 proc. aptek w województwie. Ponadto apteki i hurtownie nie mogłyby się łączyć w grupy kapitałowe, a gdy już to zrobiły, pod nową ustawą grupy kapitałowe będą zmuszone wybrać — hurtownie czy apteki. Ministerstwo daje im czas do 2013 r. Za tym przepisem szczególnie lobbowała Naczelna Rada Aptekarska, skupiająca głównie małych aptekarzy.
— Mamy 15,5 tys. aptek i punktów aptecznych. Na jedną przypada od 2,6 tys. do 2,8 tys. pacjentów. Żeby apteka była rentowna, musi przypadać na nią ponad 4 tys. osób. Aptek jest za dużo, dlatego są zadłużone. Pozwalamy na posiadanie 1 proc. aptek w województwie. Jeżeli ktoś chce mieć w Polsce sieć 155 aptek, to mało czy dużo? Moim zdaniem dużo. W Unii kładzie się nacisk na małe rodzinne apteki, które przechodzą z pokolenia na pokolenie. Małe i średnie firmy — na nie stawiamy — zapewnia Marek Twardowski.
Nie powinien tego regulować rynek?
— Jeżeli monopolista wykupi nam większość aptek, to będzie nam dyktował wszystko. Stąd przepisy antykoncentracyjne. 1 proc. to bezpieczna liczba — uważa Marek Twardowski.
Aptekarz pozostaje jednak przedsiębiorcą, za którym stoi ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, a ustawa farmaceutyczna zakazuje reklamy aptek i leków, nie tylko refundowanych.
— Pacjent nie powinien się leczyć pod wpływem reklamy, lecz z przekonania, że aptekarz rzetelnie mu doradzi. Konkurować należy opieką farmaceutyczną, a nie billboardami — przekonuje Marek Twardowski.
W projekcie ustawy jest też zapis o "rękojmi należytego prowadzenia apteki". Ma ją wydawać samorząd aptekarski, ingerując tym samym w sposób prowadzenia apteki. Jeżeli uzna, że jest niewłaściwy, może złożyć wniosek o jej zamknięcie. Dotąd samorząd oceniał jedynie etykę pracy aptekarzy.
— Ten zapis budzi nie tylko moje wątpliwości, zastanowię się więc nad jego modyfikacją lub wręcz usunięciem. Pojęcie rękojmi jest dobre, ale trudno definiowalne i może prowadzić do nadużyć — sądzi Marek Twardowski.
Jakie korzyści, zwłaszcza finansowe, przyniosą dla budżetu te i pozostałe zmiany w "małej" nowelizacji?
— Liczymy, że mogą przynieść nawet kilka procent. Liczę na uporządkowanie rynku i uczciwą konkurencję, szczególnie lekami bez recepty — mówi Marek Twardowski
Mokra ustawa
Tyle resort zdrowia. Projekt trafił do konsultacji społecznych. Krytykują go praktycznie wszyscy, z wyjątkiem Naczelnej Rady Aptekarskiej i Polskiego Związku Pracodawców Przemysłu Farmaceutycznego. Krytyczne uwagi płyną od pacjentów, lekarzy, niektórych producentów leków, naukowców, prawników i od niezależnych ekspertów. Wszyscy twierdzą to samo: rządowe propozycje to katastrofa dla pacjentów i dla branży. Jedni zapłacą więcej, inni nie będą mieli z czego płacić. Obawy na wyrost?
— Sztywne ceny detaliczne i marże hurtowe to ustawowy zakaz konkurencji cenowej w zakresie leków refundowanych. Dzisiaj cena urzędowa jest określana jako maksymalna. Hurtownik lub aptekarz mogą ją obniżyć. I to robią. Państwo chce im tego zabronić, więc pacjent zapłaci za leki więcej niż dotąd. Ceny mogą wzrosnąć do 16 proc., a wraz z nimi stopień współpłacenia za leki, który w Polsce i tak wynosi 70 proc., choć norma Światowej Organizacji Zdrowia mówi o góra 40 proc. Ustawa spowoduje wzrost współpłacenia o 10 proc. Tymczasem ministerstwo przekonuje, że pacjenci zapłacą mniej — komentuje Stanisław Maćkowiak, prezes Federacji Pacjentów Polskich.
— Gdyby istniał tylko jeden lek na rynku, to rzeczywiście groźba wzrostu cen byłaby realna, ale nikomu nie blokujemy rejestracji na liście leków refundowanych. Producenci zaczną konkurować cenami, które siłą rzeczy muszą spadać. No, chyba że będzie zmowa cenowa — odpowiada Marek Twardowski.
Co innego pokazują analizy specjalistów z Pharma Expert. Zdaniem Piotra Kuli, wprowadzenie sztywnych cen i marż oraz związany z tym brak rabatów spowoduje wzrost cen leków o 9-11 proc., bo ceny rynkowe sięgną poziomu maksymalnej ceny urzędowej.
Branża też to potwierdza: skończą się rabaty, ceny pójdą w górę.
— Można przyjąć, że ogólnopolski poziom rabatów dla pacjentów aptek wynosi 40,2 mln zł miesięcznie, czyli 482,4 mln zł rocznie. Przy wprowadzeniu stałych cen detalicznych rabaty znikną, więc odpłatność pacjentów w skali kraju wzrośnie o około 482,4 mln zł. Po wprowadzeniu stałych cen detalicznych odpłatność pacjentów powiększy się o 2,58 proc., nie powodując zmniejszenia odpłatności z NFZ, ponieważ ceny będą stałe — przewiduje dyrektor Robert Sapieha z Cefarmu Białystok.
Pacjenci mogą zapłacić więcej, za to niektórzy hurtownicy — pójść z torbami. Obniżenie marży hurtowej może spowodować trwałą nierentowność wielu hurtowni.
— Na przykład Prosperu i Torfarmu, zaś Polska Grupa Farmaceutyczna będzie działać na granicy rentowności, a najbardziej rentowny Farmacol zmniejszy swój zysk netto o 30 proc. Podobnie ma się sytuacja w innych mniejszych hurtowniach, a więc proponowana zmiana może bardzo negatywnie wpłynąć na cały rynek dystrybucji farmaceutycznej — ostrzega Robert Sapieha.
Gdy hurtownie zaczną padać, pociągną za sobą apteki. Według danych IMS około 40 proc. polskich aptek prywatnych ma mniejszy majątek niż długi wobec hurtowni, co oznacza, że gdyby hurtownie nagle zażądały zwrotu swoich należności, około 5 tys. aptek musiałoby zbankrutować.
— Rząd się bije własną pięścią, bo te przepisy nie tylko zablokują prywatyzację Cefarmu, ale także wymuszą deprywatyzację nabytych już Cefarmów. Skoro sieci muszą zniknąć, to nabywcy Cefarmów mogą żądać odszkodowania za to, że kupili od państwa żywego kota, którego państwo następnie uśmierca — diagnozuje Paulina Kieszkowska-Knapik z kancelarii Baker McKenzie.
Zapis antykoncentracyjny ma na celu zmniejszenie liczby aptek przez oddzielenie hurtu od detalu. Przykład: Cefarm Białystok ma 55 aptek. Gdyby ustawa weszła w życie, musiałby sprzedać 47 i zwolnić około 300 osób.
— Przepisy nakazują pozbycie się placówek bez możliwości uzyskania rekompensaty za utraconą wartość. Celowo mówię o pozbyciu się, a nie o sprzedaży, ponieważ podmiot do tego przymuszony nie sprzeda np. nieruchomości i specjalistycznego wyposażenia za godziwą wartość. A co z lokalami własnymi, w których działają nasze apteki? Kto i za jaką cenę będzie chciał je nabyć? — zastanawia się Robert Sapieha, a wraz z nim szefowie kilkunastu innych spółek farmaceutycznych i hurtowni prowadzących własną sieć aptek.
Może też pojawić się banalny problem arytmetyczny, który w praktyce zablokuje wywłaszczanie sieci aptek. Dajmy na to, że w województwie jest 929 aptek, a przedsiębiorca ma 14. Jeden procent z 929 to 9,29. Czyli musi sprzedać 4,71 apteki. Cztery sprzeda, ale jak sprzedać 0,71 apteki?
Co ciekawe, to aptekarze aptekarzom zgotowali ten los, bo za takimi przepisami oraz zakazem reklamy lobbowała Naczelna Rada Aptekarska, która próbowała je przeforsować już w rządzie Jarosława Kaczyńskiego.
— Większość zaproponowanych poprawek dotyczących lokalu aptecznego, reklamy i wprowadzenia stałych cen urzędowych jest korzystne dla polskiego aptekarza. Poprawki, które wprowadził samorząd, dotyczą m.in. doprowadzenia do równego traktowania przez prawo indywidualnego aptekarza, gdyż w zapisach proponowanych przez ministerstwo podmiotem uprzywilejowanym są spółki prawa handlowego — mówi Piotr Jóźwiakowski, rzecznik prasowy Naczelnej Rady Aptekarskiej.
Konstytucyjny dziwoląg
— Zakaz reklamowania prowadzonej działalności gospodarczej jest prawniczym dziwolągiem — zauważa Andrzej Sadowski z Centrum im. Adama Smitha.
Zdaniem prawników nie tyle dziwolągiem, co wręcz naruszeniem konstytucji i prawa unijnego.
W opinii prof. Pawła Sarneckiego, kierownika Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, niektóre zapisy projektu ustawy są niezgodne z konstytucją. Zwłaszcza zapisy o sztywnych cenach i marżach oraz o wymogu zredukowania liczby prowadzonych aptek do 1 proc. Podobne zdanie ma prof. Błażej Wierzbowski z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika.
Niezgodność zapisów ustawy z konstytucją potwierdza również Cezary Banasiński, były prezes UOKiK, który idzie jeszcze dalej.
— Propozycje resortu zdrowia są nie tylko niekonstytucyjne, ale też antykonsumenckie i antykonkurencyjne. Ingerencja państwa nie może pozbawiać przedsiębiorcy jego praw, a do tego zmierzają zapisy ustawy — uważa Cezary Banasiński.
Prawnicy ostrzegają, że Komisja Europejska może zaskarżyć niefortunne przepisy, jak to zrobiła w przypadku Włoch i Niemiec. Przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości toczą się sprawy przeciwko tym państwom, które wprowadzały nieuzasadnione ograniczenia rynku aptecznego.
— Te oraz pozostałe rozwiązania ingerujące w swobodę działalności gospodarczej zostały już rok wcześniej skrytykowane z powodu ich niezgodności z konstytucją. Mimo to wraca się do nich ponownie. Poza tym ograniczenie koncentracji jako dotykające nie tylko przedsiębiorców krajowych, ale też z innych krajów UE jest sprzeczne również z traktatem europejskim — twierdzi mecenas Marcin Kolasiński z kancelarii Baker McKenzie.
Resort zdrowia pozostaje jednak przy swoim.
— Prawo Unii Europejskiej dopuszcza sztywne marże hurtowe i urzędowe ceny leków, więc Polska może je wprowadzić — zapewnia Marek Twardowski.
Prawnicy zwracają też uwagę na niechlujność ustawy. Uważają, że wiele jej fragmentów pochodzi z poprzedniej wersji, "dużej" nowelizacji. Że resort nie precyzuje w uzasadnieniu do ustawy ani z czym chce walczyć, co ograniczyć, ani co osiągnąć. Ma być mniej patologii i więcej oszczędności. Jakich? Ile Skarb Państwa zaoszczędzi lub zarobi na wprowadzeniu sztywnych cen i marż?
"Niemożliwe jest oszacowanie, jakie konkretnie oszczędności spowoduje wprowadzenie sztywnych cen na leki refundowane i sztywnych marż handlowych" — czytamy w uzasadnieniu do ustawy.
A z ograniczenia koncentracji? "Skutki finansowe wprowadzenia tych zmian nie są możliwe do oszacowania" — napisano w uzasadnieniu.
Jakieś patologie, oszczędności, dobro pacjenta... Za mało nawet na rozporządzenie, a co dopiero na ustawę. Można by powiedzieć — jaka ustawa, takie uzasadnienie:
— Ustawa napisana jest niechlujnie. Pewne fragmenty, np. o skutkach wprowadzenia niektórych zapisów, są żywcem przepisane z wersji PiS. Nawet nie pofatygowano się, aby zmienić numeracje paragrafów — mówi Paulina Kieszkowska.
Déja vu
Resort zdrowia twierdzi, że zmiany korzystnie wpłyną na rynek i portfele pacjentów. Dlaczego więc Ewa Kopacz, będąc posłanką, protestowała przeciwko wprowadzeniu tych samych przepisów, które dzisiaj forsuje, będąc ministrem zdrowia?
"Puls Biznesu" dotarł do interpelacji poselskiej (nr 7088) z 5.03.2007 r., skierowanej do Zbigniewa Religi, ministra zdrowia w rządzie Jarosława Kaczyńskiego, w której Ewa Kopacz, wraz z innymi posłankami opozycji, krytykowała niektóre zapisy przygotowywanej wówczas nowelizacji prawa farmaceutycznego, m.in. zapis ograniczający liczbę aptek oraz o sztywnych cenach i marżach. Kopacz argumentowała wtedy, że: "Proponowane zmiany są próbą odgórnego sterowania rynkiem, która może spowodować drastyczny spadek liczby aptek i zablokowanie powstawania konkurencji na wiele lat".
Dzisiaj Ewa Kopacz jako minister zdrowia forsuje te same przepisy, które rok wcześniej krytykowała. Zapytaliśmy o powody tej swoistej wolty. Niestety, pani minister nie chciała się osobiście wypowiedzieć, odsyłając nas do swoich urzędników. Dziwne. Ale dziwnych spraw wokół "małej" nowelizacji jest więcej.
Można odnieść wrażenie, że jakieś lobby nie daje za wygraną, próbując wcisnąć zapis o zakazie reklamy aptek oraz sztywnych marżach hurtowych i detalicznych jak nie temu, to w innemu rządowi. W poprzedniej kadencji Sejmu i w tej orędownikiem redukcji liczby aptek, ale też wprowadzenia sztywnych cen i marż była Naczelna Rada Aptekarska. Nieoficjalnie mówi się, że stała za nią grupa producentów leków generycznych. Czy ich miał na myśli Artur Fałek, dyrektor Departamentu Polityki Lekowej i Farmacji w Ministerstwie Zdrowia, mówiąc na wrześniowej konferencji Polskiego Związku Pracodawców Przemysłu Farmaceutycznego, że zapisy o stałych marżach i cenach zostaną wprowadzone na prośbę "niezależnych ekspertów"?
Zapytaliśmy Artura Fałka, kim są ci "niezależni eksperci" i czyje interesy reprezentują? Bo w oficjalnym sprawozdaniu z tej konferencji nie ma o nich ani słowa. Artur Fałek nie skomentował tego. Obecny projekt ustawy Prawo farmaceutyczne ma wiele słabych punktów. Niektóre warto skreślić, inne poprawić. Gniot? Raczej pognieciona ustawa, którą trzeba wyprostować. Bo mottem nie tylko lekarzy, ale też urzędników resortu zdrowia powinno przecież być primum non nocere. n