Zespół kilkunastu ekspertów w Ministerstwie Finansów (MF) już cztery lata pracuje nad gigantycznym projektem ordynacji podatkowej. Prace nad dziełem, mającym być przyjaznym dla podatników kodeksem praw i obowiązków, zapoczątkowała w 2014 r. ówczesna premier Ewa Kopacz. Obecne kierownictwo resortu finansów z niego nie zrezygnowało, ale część zapisów zmieniło lub wykreśliło.
Obecnie jest on na etapie uzgodnień i konsultacji, podczas których spotkał się z ogromną krytyką Rady Legislacyjnej (RL) przy premierze. Uznała ona, że „projekt w obecnym kształcie nie może być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych”.
Para w gwizdek
RL zaopiniowała projekt, liczący ponad 700 artykułów i prawie 300 stron maszynopisu, na wniosek Rządowego Centrum Legislacji, które zwraca się do niej w przypadku bardzo ważnych i trudnych aktów prawnych. Opinie RL, jako gremium prawniczego o szczególnym autorytecie (w jego skład wchodzi 19 profesorów i doktorów prawa), mają pomóc szefowi rządu w ocenie projektowanych ustaw.
„Projekt budzi poważne wątpliwości merytoryczne i formalne. Strona formalna nie odpowiada wymogom, jakie powinna spełniać kodyfikacja prawa podatkowego. Projekt w wielu miejscach uchybia zasadom techniki prawodawczej, zwłaszcza pod względem spójności projektowanych rozwiązań, w tym wewnętrznej systematyki, przejrzystości i czytelności. Powielane są dotychczasowe rozwiązania, wśród nich wiele zmieniono jednak w sposób nieprawidłowy. Nowe instytucje są obarczone wieloma wadami merytorycznymi. Projekt wymaga istotnych zmian. W obecnym kształcie nie może być przedmiotem dalszych prac legislacyjnych” — napisała rada o ordynacji.
Prawnicy premiera na wstępie podkreślają, że projekt jest ponaddwukrotnie obszerniejszy niż obowiązująca ordynacja podatkowa, co utrudni stosowanie przepisów. Jeden z najcięższych zarzutów brzmi: „nie wnosi twórczego wkładu, w wielu miejscach bezrefleksyjnie powtarza terminy i instytucje prawne, co do których podnoszone są liczne uwagi krytyczne.Również katalog zasad ogólnych prawa podatkowego jest w dużej części powtórzeniem dotychczas obowiązujących zasad”. Rada krytykuje projekt np. za utrzymywanie obecnych złych rozwiązań w zakresie rozstrzygania wątpliwości prawnych i faktycznych na korzyść podatników (in dubio pro tributario).
Przepis jest martwy, bo fiskus łatwo go omija, a projekt go nie ożywia. Podobnie rzecz się ma z proponowanymi przepisami odnośnie tzw. klauzuli do walki z unikaniem opodatkowania. Dodatkowo RL wytyka, że projekt nie uwzględnia niedawno uchwalonych w parlamencie zmian w zakresie klauzuli, co powoduje rozdźwięk między tymi aktami prawnymi.
Prawnicy premiera krytykują też wyrzucenie z ordynacji regulacji zakazujących skarbówce nadużywania prawa, czyli uzyskiwania korzyści administracyjno-fiskalnych kosztem podatnika poprzez działanie niezgodne z celem przepisów prawa podatkowego. RL uważa, że regulacja chroniąca podatników, która niedawno zniknęła z projektu, powinna zostać przywrócona.
Będzie gorzej
Nowa ordynacja, w założeniu twórców, ma ograniczyć możliwości przedłużania okresu przedawnienia zobowiązań podatkowych, obecnie — co do zasady — wynoszącego 5 lat. RL twierdzi zaś, że „zaproponowane rozwiązania całkowicie temu przeczą”. Prawnicy kancelarii premiera napisali, że „przyjmując hipotetycznie maksymalne okresy terminów przedawnienia określonych w rozdziale 6 projektu ustawy, stan niepewności dla podatnika będzie utrzymywał się nawet przez 20 lat”. Podobne obawy ma Andżelika Możdżanowska, wiceminister inwestycji i rozwoju, która w opinii stwierdziła, że „projekt dopuszcza przedawnienie sięgające 25 lat, co może negatywnie wpływać na sytuację podatników”.
Rada Legislacyjna twierdzi ponadto, że obecne regulacje są kopiowane, m.in. w zakresie czynności sprawdzających, postępowania podatkowego, odpowiedzialności podatkowej osób trzecich. Nowej jakości nie wprowadzają przepisy dotyczące uprawnień i obowiązków podatników oraz organów skarbowych, a wydłużenie okresu wniesienia odwołania czy zażalenia nie przyczyni się do zakładanego przyspieszenia postępowania podatkowego.
RL zauważa też, że skuteczność mediacji z fiskusem może podważać „brak sankcji za niewykonanie umowy podatkowej przez organ”. Twierdzi, że ochrony podatników nie zwiększy wydawanie przez MF objaśnień podatkowych i informacji ogólnych, natomiast „stworzy chaos informacyjny”. Prawnicy rady podkreślają także, że proponowane zmiany w zakresie indywidualnych interpretacji podatkowych nie są przyjazne dla podatników. Krytykują również, jako niekorzystne dla firm, podniesienie z 40 zł do 2 tys. zł opłaty za wydanie interpretacji.
Poprosiliśmy resort finansów o ustosunkowanie się do opinii RL i zapytaliśmy, czy weźmie ją pod uwagę. „Do dalszych prac zostanie przekazana zmodyfikowana wersja projektu, nad którą MF będzie pracować wspólnie z Komisją Kodyfikacyjną Ogólnego Prawa Podatkowego” — odpowiedziało biuro prasowe ministerstwa.
Plusy i minusy*
Propozycje korzystne dla firm:
- Brak ściągania danin do 50 zł, przy kwotach do 5 tys. zł możliwe będzie postępowanie uproszczone
- Prowadzenie mediacji i zawieranie porozumień (umów) między organem skarbowym a podatnikiem
- Zwracanie nadpłaty podatku w uproszczonej procedurze
- Możliwość dokonania korekty deklaracji podatkowej w pierwszej instancji w zakresie objętym postępowaniem podatkowym (przed wydaniem decyzji)
- Zakaz orzekania na niekorzyść podatnika w sądowym postępowaniu odwoławczym
Propozycje niekorzystne dla firm:
- Podniesienie z 40 zł do 2 tys. zł opłaty za wydanie indywidualnej interpretacji podatkowej (przy „skomplikowanym” stanie prawnym lub zdarzeniu przyszłym)
- Brak przepisu zakazującego fiskusowi nadużywania prawa poprzez działanie niezgodne z celem przepisów
- Faktyczne wydłużenie okresu, po którym całkowicie będą wygasać zobowiązania podatkowe
- Utrudnienie odzyskiwania nadpłaconego podatku
- Brak konkretnego wskazania, jak liczyć czas trwania kontroli u przedsiębiorców (eksperci apelują o zapis, że kontrola trwa od doręczenia upoważnienia do doręczenia protokołu kontroli)
Źródło: Przykłady z projektu ordynacji podatkowej
OKIEM BIZNESU
Projekt nie chroni podatników…
MARCIN NOWACKI, wiceprezes Związku Przedsiębiorców i Pracodawców
Projekt ordynacji podatkowej zawiera przepisy, które raczej powinny się znaleźć w regulaminie pracy organów podatkowych, a nie w ustawie regulującej relacje pomiędzy państwem a podatnikami. Projekt jest rozwlekły, można z niego wykreślić tysiące słów, nie zmieniając znaczenia przepisów. Stanowi próbę obejścia problemów wynikających z obecnie obowiązujących przepisów i orzecznictwa ferowanego na ich podstawie. Nie tworzy jednak żadnych realnych instrumentów ochrony praw podatników, którą deklaruje. Nie odpowiada potrzebom dzisiejszej gospodarki, dlatego należy go odrzucić. Próba jego poprawienia jest bezcelowa i nie może się powieść.
…nie realizuje celów…
ŁUKASZ CZUCHARSKI, ekspert Pracodawców RP
Propozycja ordynacji nie gwarantuje realizacji fundamentalnych celów. Chodzi o: racjonalne prowadzenie kontroli i postępowań podatkowych, aby nie dezorganizowały funkcjonowania przedsiębiorstw, gwarancję gromadzenia i analizowania w postępowaniu podatkowym całego materiału dowodowego, a nie tylko tej części, która pozwala nałożyć najwyższy podatek, dbanie o to, aby należne podatki terminowo wpływały do budżetu państwa od wszystkich zobowiązanych i usuwanie przestępców z grona przedsiębiorców, stworzenie mechanizmów wymuszających naprawę złej jakości przepisów, które są wieloznaczne i nieprecyzyjne, niepozwalanie nawet na najmniejsze łamanie praw podatnika przez aparat skarbowy, co uchroniłoby przedsiębiorców przed jego opresyjnością.
…nie nadąża za rzeczywistością…
ANDRZEJ MARCZAK, wiceprzewodniczący Krajowej Rady Doradców Podatkowych
Projektowi można postawić trzy podstawowe zarzuty: niewystarczającą ochronę praw podatnika, przeregulowanie, a także brak ram prawnych postępującej informatyzacji i cyfryzacji procesów oraz automatyzacji kontroli organów nad działalnością podatnika. Po pierwsze, w projekcie można dostrzec ewidentną sprzeczność pomiędzy deklarowanym nadrzędnym celem, czyli ochroną praw podatnika, a jego realizacją. Ten dysonans jest już widoczny na poziomie zasad ogólnych prawa podatkowego. Projekt wymienia ich aż 25 i wiele z nich pojawia się po raz pierwszy, zostały one jednak pozbawione niezbędnej obudowy lub sformułowano je bardzo zachowawczo. Rodzi to poważną obawę, że w praktyce pozostaną jedynie papierowymi deklaracjami. Po drugie, objętość projektu dowodzi, że autorzy zatracili ideę stworzenia prostego i przyjaznego kodeksu. Po trzecie, projekt nowej ordynacji podatkowej okazuje się dokumentem napisanym na czasy, które już minęły.
…i nie gwarantuje zmiany mentalności
JAN FURTAS, ekspert Business Centre Club
Nowa ordynacja podatkowa może zrealizować niektóre stawiane jej cele, jeżeli wraz z jej wprowadzeniem MF skupi się przede wszystkim na podnoszeniu kompetencji urzędników, szkoleniach, zmianie systemu motywacyjnego, faktycznym wprowadzeniu odpowiedzialności urzędniczej. Żadna zmiana przepisów, bez faktycznej zmiany podejścia urzędników, nie zapewni realizacji założeń.