Sprawniejsze procedury, szybsze decyzje regulatora — oto idea zmian w przepisach. Czy Prezes UKE wykorzysta uprawnienia?
Początek tego roku przyniósł zmiany w prawie telekomunikacyjnym oraz w kodeksie postępowania cywilnego. To kolejny krok zbliżający rynek telekomunikacyjny do pełnej konkurencyjności oraz uwzględniający postęp technologiczny i wynikający z niego rozwój usług. Nowe przepisy upraszczają tryb postępowania organu regulacyjnego (UKE), przyznając mu jednocześnie większe uprawnienia. A to daje nadzieje na dalszą liberalizację rynku.
— Mam nadzieję, że po wielu latach funkcjonowania słabego regulatora i działań TP opóźniających wprowadzenie konkurencji pojawi się szansa na szybsze i konsekwentne czynności regulacyjne. Wprowadzenie silnych i szczegółowych narzędzi regulacyjnych, które pozwolą zdemonopolizować rynek telekomunikacyjny i umożliwią jego samoregulację, jest konieczne. Bez skutecznego regulowania rynku, bez skutecznego egzekwowania decyzji nie jest możliwe wprowadzenie zasad konkurencji — mówi Wojciech Mądalski, prezes Netii.
Jak zauważa Piotr Woźny, wspólnik z Kancelarii Prawnej Grynhoff, Woźny i Wspólnicy, efektem nowelizacji jest skrócenie procedury analizy rynków telekomunikacyjnych i wydawania decyzji regulacyjnych.
Unijne upomnienie
Nowe prawo telekomunikacyjne wprowadza do polskiego porządku prawnego pakiet 6 europejskich dyrektyw, tzw. nowych ram regulacyjnych z 2002 roku dla rynku sieci i usług łączności elektronicznej. Tworzą one jednolity system prawny dla rynków: tradycyjnych operatorów stacjonarnych sieci telefonicznych, operatorów sieci i dostawców usług teleinformatycznych oraz operatorów sieci służących mediom elektronicznym, w tym radiofonii i telewizji.
— Usługi telekomunikacyjne są coraz bardziej złożone i analiza rynków musi się opierać na coraz większej liczbie kryteriów — mówi Igor Ostrowski wspólnik z Kancelarii Prawnej White & Case W. Daniłowicz, W. Jurcewicz i Wspólnicy.
Rewolucja technologiczna w telekomunikacji i — w ślad za nią — dynamicznie rozwijający się rynek usług nie zostawiają regulatorowi zbyt dużo czasu. Szybkość i sprawność jego działania wpływają na obraz rynku, na budowę społeczeństwa informacyjnego.
— Technologie coraz bardziej się przenikają, więc powołanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE), łączącego kompetencje Prezesa URTiP i część kompetencji KRRiT jest krokiem we właściwym kierunku. Zmiany w branży telekomunikacyjnej zachodzą tak szybko, że prawo nie jest w stanie za nimi nadążyć. W obecnej chwili jednak — biorąc pod uwagę ogromne zaległości Polski w liberalizacji rynku telekomunikacyjnego — obowiązujące prawo daje regulatorowi zajęcie na najbliższych parę lat — ocenia Piotr Nesterowicz, dyrektor generalny Tele2 Polska.
UKE zamiast URTiP
Na mocy ustawy z 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji, 14 stycznia 2006 r. został utworzony centralny organ administracji rządowej Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w miejsce zniesionego 13 stycznia 2006 r. Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty. Do zakresu działania Prezesa UKE przechodzą dotychczasowe zadania i uprawnienia Prezesa URTiP, a także — co istotne — niektóre kompetencje Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Prezes UKE dokonuje rezerwacji częstotliwości dla spółek (zarówno operatorów telekomunikacyjnych, jak i nadawców), przeprowadza przetargi i konkursy na rezerwacje częstotliwości. Ponadto, jak mówi ustawa, jest „organem właściwym w sprawach zezwoleń oraz wpisu do rejestru” przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Zajmuje się analizą rynków oraz nakładaniem, utrzymywaniem, zmianą lub znoszeniem obowiązków regulacyjnych w stosunku do przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Nadzór nad Prezesem UKE sprawuje Minister Transportu i Budownictwa, w którego kompetencjach jest dział łączności. Obowiązki prezesa UKE pełni obecnie Anna Streżyńska, wiceminister transportu i budownictwa, odpowiedzialna za telekomunikację.
— Alternatywni operatorzy oczekują przede wszystkim skuteczności regulatora. To magiczne słowo obejmuje również szybkie reakcje na sygnały z rynku. Wydaje się dzisiaj, że UKE pod kierownictwem Anny Streżyńskiej taką skuteczność zagwarantuje — mówi Andrzej Sobczak, dyrektor generalny ds. marketingu i obsługi klienta Telefonii Dialog.
Silniejszy urząd
Najistotniejszą z punktu widzenia liberalizacji zmianą w prawie telekomunikacyjnym jest uproszczenie procedur związanych z prowadzeniem przez Prezesa UKE analiz określających, czy na danym rynku występuje skuteczna konkurencja i ewentualne nakładanie obowiązków regulacyjnych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji rynkowej. Jednocześnie ustawa wprowadza rygor natychmiastowej wykonalności najistotniejszych decyzji regulacyjnych Prezesa UKE, z wyjątkiem decyzji o nałożeniu kar pieniężnych.
— W poprzednich przepisach obowiązywały dwie procedury. Badanie i diagnoza rynku były pierwszym etapem, wdrożenie trybu regulacyjnego drugim. Między nimi zostawało miejsce na przeciąganie w czasie wprowadzania decyzji regulacyjnej, co wydłużało czynności regulatora w nieskończoność. A urząd regulacyjny musi być sprawny! — tłumaczy Piotr Woźny.
Ze starym numerem
Wprowadzenie prawa do zachowania numeru przy zmianie operatora dla użytkowników telefonów komórkowych na kartę daje im takie same uprawnienia, jakie dotąd mieli „abonamentowcy”. Umożliwia przepływ klientów między operatorami. Umożliwia, ale nie ułatwia. Oczywiście jak każda regulacja, również ta sprawdzi się w praktyce, np. jeśli koszt przejścia do innej sieci przy zachowaniu dotychczasowego numeru nie będzie zbyt wysoki. Klient prepaidowy przynosi niższe wpływy niż abonamentowy, ale zgodnie ze światową tendencją, właśnie takich klientów przybywa najwięcej. Im większa ich liczba związana jest z siecią, tym więcej zysku dla operatora. Będzie więc walczył o utrzymanie klientów dotychczasowych, promując się jednocześnie u potencjalnych nowych.
Narzędzie obstrukcji
Spore kontrowersje budziła instytucja zażalenia na postanowienie Prezesa UOKiK (opiniuje postanowienia Prezesa UKE, np. dotyczące ustalenia pozycji znaczącej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego na danym rynku). Część zaangażowanych w projektowanie zmian prawników oraz posłów była zdania, że instytucja ta jest przeszkodą na drodze postępowania regulatora, wręcz narzędziem sabotującym działania regulacyjne mające wspierać rozwój konkurencji. Inni widzieli w niej instrument ochrony praw podmiotu rynkowego i bronili zapisu.
— Działały tu naciski dla ochrony określonych interesów. Zarówno likwidacja zażaleń na postanowienia Prezesa UOKiK, wydawane na podstawie art. 106 k. p. a., jak i wiele innych unormowań usprawniających procedury regulacyjne, jeszcze z 2004 roku nie mogło się przebić przez zaporę w Sejmie. Dopiero teraz część projektowanych wówczas rozwiązań została przeniesiona do obecnej nowelizacji. Te zmiany zlikwidowały przysłowiowe kłody pod nogami Prezesa UKE — mówi Piotr Woźny.
Wciąż jednak wiele ustawowych sformułowań spowolni pracę Prezesa UKE. Podział uprawnień poszczególnych organów jest nieprecyzyjny. „W porozumieniu”, czy „po zasięgnięciu opinii” — w taki sposób regulowane są tryby współpracy UKE z KRRiT i UOKiK. Co to znaczy w praktyce, jak przebiega i ile trwa porozumiewanie i zasięganie opinii? Praktyka pokaże.
Prawo a praktyka
Pytani o nowelizację operatorzy telekomunikacyjni wracają do problemu skuteczności prawa. Zderzenie przepisów z praktyką przynosi różne rezultaty, zwłaszcza kiedy silni gracze wykorzystują istniejące przepisy, by blokować uwolnienie rynku.
— Możliwości regulacyjne stworzone przez prawo telekomunikacyjne byłyby wystarczające, gdyby konsekwentnie i skutecznie je wykorzystywano. Typowym przykładem braku skuteczności jest ustalenie pozycji na rynku poszczególnych „podejrzanych”, a przecież to pierwszy krok do ustanowienia obowiązków regulacyjnych. Rynków jest kilkanaście, sam proces jest obarczony konsultacjami, żmudnym zbieraniem danych i ich analizą. Wszyscy z góry znają ich wyniki, ale do czasu formalnego zakończenia sprawy wszyscy na rynku są równi. Podobnie „ciągnie się” ustalanie warunków uwolnienia pętli abonenckiej (i innych ofert ramowych), a to — jak wykazują doświadczenia europejskie — jeden z istotniejszych czynników wzrostu konkurencji. Jeśli jednak chodzi o samo prawo, to istotnych braków nie ma — twierdzi Andrzej Sobczak.
Wszystko w ręku nowego regulatora.
— Nowe przepisy są wystarczające. Pozostaną jednak martwe do momentu ich wdrożenia. Pod rządami poprzedniego regulatora straciliśmy wiele czasu, gdyż Prezes URTiP nie wykorzystywał większości narzędzi będących w jego ręku. Mamy nadzieję, że nowy regulator będzie dużo aktywniej korzystał z przysługujących mu uprawnień — podsumowuje Piotr Nesterowicz.