“Musimy postawić na nogi to, co od lat stoi na głowie” – zapowiada Anita Sowińska, podsekretarz stanu w Ministerstwie Klimatu i Środowiska, która przewodzi dziś zapowiadanej od lat nowelizacji przepisów regulujących rynek opakowań. Mowa o projekcie UC100, który ma wprowadzić nowy model finansowania zbiórki, recyklingu i przetwarzania odpadów opakowaniowych, czyli tzw. rozszerzoną odpowiedzialność producenta (ROP). Projekt jest w trakcie uzgodnień międzyresortowych i zgodnie z harmonogramem prac, miałby zostać przyjęty jeszcze w tym roku.
Reforma ROP może być impulsem do uporządkowania zasad finansowania gospodarki opakowaniami i stworzenia bardziej sprawiedliwego systemu podziału kosztów i obowiązków między producentów, gminy i instalacje komunalne – pod warunkiem, że będzie oparta na transparentnych mechanizmach i stabilnych źródłach finansowania.
– Czy tak się stanie i czy jest to realny termin, biorąc pod uwagę nie tylko skomplikowanie reformy, która wpłynie na wszystkich uczestników rynku odpadowego, ale również blisko 1700 uwag zgłoszonych w ramach konsultacji publicznych, do których resort będzie musiał się odnieść? Tu zdania są podzielone, choć co do jednego panuje konsensus: reforma ROP jest nam pilnie potrzebna i nie możemy dłużej na nią czekać” – komentuje Hanna Zajączkowska, Członek Zarządu, Dyrektor Dywizji Usług Środowiskowych FBSerwis S.A.
Po co nam reforma ROP?
Zgodnie z unijnymi przepisami, wprowadzający produkty w opakowaniach są zobowiązani pokrywać pełne koszty zebrania i zagospodarowania odpadów opakowaniowych powstałych po tych produktach. A są to niebagatelne ilości, bo każdego roku na sklepowe półki, a stamtąd – do gminnych koszy i altan śmietnikowych – trafia ponad 3,6 mln ton odpadów opakowaniowych (dane Instytutu Ochrony Środowiska - Państwowego Instytutu Badawczego za 2022 r.), których przetworzenie warte jest ponad 5 mld zł. Obecnie, zgodnie z wartością tzw. dokumentów potwierdzających recykling (DPR), wpłaty producentów w ramach obowiązującego systemu ROP pokrywają jedynie 20-25 proc. tej kwoty (przykładowo, w 2024 roku wyniosły ok. 1,4 mld zł.)
ROP ma nie tylko wyrównać tę dysproporcję, ale też skłonić producentów, by przeprojektowali część swoich opakowań, zredukowali ich ilość i wagę oraz wybrali bardziej przyjazne środowisku materiały i tworzywa. Na zmianach tych skorzystać ma nie tylko środowisko, w którym więcej surowców zostanie ponownie wykorzystanych, ale i cała gospodarka komunalna, bo wraz z poprawą poziomów recyklingu, spadną też kary nakładane na gminy i budżet państwa m.in. z tytułu tzw. plastic-tax, czyli opłaty na rzecz budżetu UE za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu tworzyw sztucznych (ponad 2,3 mld w 2024 r., wg szacunków MKiŚ).
Ministerstwo liczy też, że na zmianach zyskają również instalacje, do których trafi mniej problematycznych i kosztownych w zagospodarowaniu odpadów. W konsekwencji więcej wysortowanych frakcji surowcowych będzie nadawało się do późniejszej odsprzedaży, a nie skończy jako paliwo alternatywne lub surowiec o ujemnej wartości dla recyklerów.
Korekta, czy wywrócenie stolika?
Chociaż pod diagnozą, że system jest niewydolny i konieczne są zmiany, podpisują się dziś niemal wszyscy uczestnicy rynku odpadowego, tak trudno już o jakąkolwiek zgodę, co do kształtu proponowanych regulacji. Projekt UC100 spotkał się z zaciekłą krytyką wprowadzających produkty w opakowaniach, którzy widzą w nowej reformie nic innego, jak nowy podatek. Sprzeciwiają się mu również organizacje odzysku opakowań, czyli firmy, które dziś realizują środowiskowo-sprawozdawcze obowiązki producentów i mogą już wkrótce – po wejściu w życie ustawy – zniknąć z rynku, niepotrzebne w nowym systemie.
Zwolennicy koncepcji ministerstwa przekonują z kolei, że tylko wzmocnienie nadzoru nad rynkiem wyeliminuje tzw. szarą strefę, która od lat podcina skrzydła wielu uczciwym przedsiębiorcom. Miałoby w tym pomóc rozbudowanie kompetencji i przekazanie dodatkowych zadań Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚIGW), który zostałby nowym administratorem systemu ROP, zastępując funkcjonujące dziś organizacje odzysku opakowań. W tym modelu to NFOŚiGW odpowiadałby za ustalanie stawek opłat ROP na konkretne rodzaje opakowań, a także późniejszą dystrybucję tych środków do gmin i instalacji komunalnych, zgodnie z zasadą, by pieniądze podążały za odpadem i motywowały wszystkich uczestników rynku do poprawy efektywności: od zbierania odpadów w gminnych systemach, po ich późniejsze przygotowanie do recyklingu i przekazanie do przetworzenia.
Uznaniowość czy procedury?
– Warto docenić, że ministerstwo proponuje projekt, który dostrzega kluczową rolę tych podmiotów, którzy realnie mają kontakt z odpadami, czyli gmin i instalacji komunalnych. Niepokoi nas jednak wiele niesprecyzowanych i niewystarczająco czytelnie opisanych mechanizmów, które mają bezpośredni wpływ na sytuację naszych zakładów – mówi Hanna Zajączkowska z FBSerwis.
Wymienia, że chodzi chociażby o zasady i terminowość rozliczeń między rządowym administratorem, a przedsiębiorcami zbierającymi i przetwarzającymi odpady. – Transparentność i przejrzystość tych mechanizmów jest kluczowa przy planowaniu pracy i rozbudowy naszych instalacji pod konkretne, zmieniające się na skutek stosowania ekomodulacji i wyższych stawek ROP, strumienie odpadów. Musimy wiedzieć na jakiego rzędu kwoty możemy liczyć i na jakie konkretnie rodzaje surowców – wyjaśnia Hanna Zajączkowska.
Na zbyt dużą “uznaniowość” organu centralnego szczególną uwagę zwracają też producenci, których niepokoi arbitralność i uznaniowość, z jaką NFOŚiGW i akceptujący stawki ROP w drodze rozporządzenia Minister Klimatu i Środowiska mogliby – jak czytamy w projekcie UC100 – “różnicować stawki”, “kierować się potrzebą”, “określać w umowach zasady działania organizacji”.
– To ogólniki, a system, który ma stanowić kręgosłup gospodarki odpadami, nie powinien opierać się na takich miękkich, nieprecyzyjnych sformułowaniach – przekonują. Wytykają przy tym, że wiele kluczowych dla branży kwestii, np. podział środków, mechanizmy weryfikacji czy droga odwoławcza od decyzji Funduszu, mają dopiero zostać określone w aktach delegowanych lub bezpośrednio w umowach zawieranych z poszczególnymi podmiotami. A to, w ich odczuciu, ogromne pole do nadużyć. – Sposób w jaki Fundusz miałby zarządzać środkami ROP jest pozbawiony niezależnej weryfikacji, mechanizmów transparentności działania i ich monitoringu, szczególnie przez producentów uiszczających opłaty opakowaniowe. (...) Projekt UC100 przewiduje niemalże nieograniczoną swobodę instytucji publicznych w zakresie kształtowania wysokości tych opłat oraz ich przeznaczenia. – podkreśla Polska Federacja Producentów Żywności w swoim stanowisku do nowego projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych.
Krok w dobrą stronę, ale…
Te obawy podziela również część przedsiębiorców z branży komunalnej. – To dobrze, że ministerstwo widzi konieczność zwiększenia wpływów w ramach opłaty ROP i wyrównania kosztów, które przedsiębiorcy od lat ponoszą, by posprzątać odpady producentów. Brakuje nam jednak informacji, jak miałyby wyglądać algorytmy, które określałyby do kogo środki z ROP mają trafić i na jakich zasadach. Z tej perspektywy trudno ocenić, czy pieniądze te będą wystarczające, by pokryć realne koszty selektywnej zbiórki, transportu i recyklingu. A to dla nas ryzyko niepewności, opóźnień, a nawet nierównego traktowania poszczególnych gmin czy podmiotów – przekonuje Hanna Zajączkowska z FBSerwis.
Nie jest w tym poglądzie odosobniona, bo wiele podobnych uwag zgłosili też Polska Izba Gospodarki Odpadami, Związek Pracodawców Branży Komunalnej czy Izba Branży Komunalnej. – Projekt UC100 nie zawiera jednoznacznych przepisów, które określałyby zasady kalkulacji ani opłat producentów, ani (re)finansowania kosztów ROP, ponoszonych przez uczestników systemu. Tymczasem mechanizmy i elementy brane pod uwagę w toku kalkulacji powinny być jasno opisane w ustawie, obejmując wszystkie elementy systemu, zaś ich wysokość powinna być wyliczana zgodnie z zasadą kosztu netto. Samo odesłanie do aktów wykonawczych lub dokumentów o nieznanej treści i charakterze prowadzi do braku przewidywalności (...) – przekonuje PIGO.
Eksperci zgodnie dodają, że właśnie taka nieprzewidywalność to największy wróg długofalowych inwestycji, a tych w nadchodzących latach – jeżeli chcemy zbliżyć się do gospodarki obiegu zamkniętego – nie unikniemy, co wyraźnie widać w oszacowanej przez IOŚ-PIB luce inwestycyjnej w gospodarce komunalnej, której zasypanie wymagać będzie ponad 25 mld zł nakładów do 2034 r. Dlatego też, jak przekonuje Hanna Zajączkowska z FBSerwis, kluczowe jest, by najważniejsze aspekty relacji między wszystkimi podmiotami, w tym ich prawa i obowiązki, były z góry ustalone i określone w ustawie. Reforma ROP może być impulsem do uporządkowania zasad finansowania gospodarki opakowaniami i stworzenia bardziej sprawiedliwego systemu podziału kosztów i obowiązków między producentów, gminy i instalacje komunalne – pod warunkiem, że będzie oparta na transparentnych mechanizmach i stabilnych źródłach finansowania.