Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) to jedna z metod finansowania inwestycji samorządowych. Gminy coraz częściej sięgają po to narzędzie, ale nie wszystkie projekty dochodzą do fazy realizacji.
Według szacunków Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju od wejścia w życie ustawy o PPP w 2009 r. zrealizowano w tej formule 69 przedsięwzięć, a ich łączna wartość wyniosła ponad 4,3 mld zł. Podczas XI Ogólnopolskiej Konferencji Banku Gospodarstwa Krajowego dla jednostek samorządu terytorialnego 6-7 maja 2015 r. wielokrotnie podkreślano, że przeszkodą w realizacji inwestycji w modelu PPP nie jest finansowanie, lecz złe projekty. I próbowano odpowiedzieć na pytanie, jak je w takim razie przygotowywać.
Nie tylko pojedynczo
Schematy prac i biznesplanów pozwalających na stworzenie dobrego projektu często ledwo mieszczą się na jednym slajdzie prezentacji ekspertów. Już to może skutecznie zniechęcić przedstawicieli gminy do PPP. Tego typu projekty są trudne, czasem przygotowania trwają nawet kilka lat. Kolejną barierą mogą być koszty.
Podczas konferencji samorządowcy podkreślali, że projekty PPP często kosztują nawet dwa razy więcej niż inwestycje realizowane w klasycznym modelu. Pojawiały się jednak także przykłady oszczędności dzięki PPP. W niemieckim miasteczku Gladbeck w tej formule zrewitalizowano ratusz. Wartość inwestycji wyniosła 44 mln euro. Według wyliczeń gminy było to o 7 mln EUR mniej, niż gdyby przedsięwzięcie realizowała sama.
Joanna Schulders z Hochtief PPP Solutions, firmy wykonującej tę inwestycję, zwracała uwagę, że samorządy mogą realizować kilka przedsięwzięć z jednym partnerem. Na przykład jej firma remontuje, modernizuje i zarządza 50 szkołami w powiecie Offenbach w Niemczech. Są jednak różnice w kryteriach wyboru projektów w Polsce i Niemczech.
W przypadku ratusza w Gladbeck w kryterium oceny 40 proc. przypadało na wysokość opłat za użytkowanie, 30 proc. na przestrzeganie specyfikacji, 25 proc. na przestrzeganie wymagań zagospodarowania przestrzennego i architektonicznego, a 5 proc. dotrzymania terminów rozbiórki i budowy.
— W Polsce z reguły decydującym kryterium jest cena, a mniejszy nacisk kładzie się na jakość, której dotyczy około 10 proc. oceny. Należałoby zmienić to podejście, ponieważ często w ramach PPP powstają budynki administracji publicznej w centrach miast i stanowią ważne elementy urbanistyczne — tłumaczyła Joanna Schulders.
Dla kogo ryzyko
Mirosław Józefczuk, członek zarządu Warbudu, który wygrał przetarg na budowę w formule PPP sądu rejonowego w Nowym Sączu, zwracał uwagę, że cena w dużej mierze zależy od tego, jak duża część ryzyka związanego z inwestycją jest przeniesiona na partnera prywatnego. Im ono większe, tym większy koszt projektu. Dlatego ważny jest odpowiedni podział ryzyka. Marzena Rytel z PwC uważa, że strona publiczna powinna przygotować listę możliwych do zidentyfikowania zagrożeń.
— Oczywiście przy długoterminowych przedsięwzięciach, jakimi są inwestycje PPP, trudno wymienić wszystkie zagrożenia, jakie mogą się pojawić przez czas obowiązywania umowy. Ale określenie najważniejszych pozwala oszacować ich koszt, a to istotna informacja dla gminy i partnera prywatnego — mówi Małgorzata Rytel. Podział ryzyka w dużej mierze zależy od projektu, trudno więc się spodziewać sformułowania zasad, które sprawdzałyby się w każdej sytuacji. Są jednak pewne reguły. Przykładowo: według Eurostatu zobowiązań związanych z przedsięwzięciami PPP nie zalicza się do długu publicznego, jeśli większość ryzyka budowy i dostępności przejmuje partner prywatny.
Bez optymizmu
Podział ryzyka to tylko jeden z elementów przygotowania PPP. Trzeba też dobrze przygotować projekt. — Kluczowa jest rola doradców, którzy powinni uczestniczyć w projekcie od początku. Bardzo często jednak są wynagradzani bez względu na to, jak potoczy się przedsięwzięcie. Lepszym wyjściem jest tzw. success fee, czyli wynagradzanie za efekty — tłumaczył Mirosław Józefczuk.
Zwracał uwagę, że budowa sądu w Nowym Sączu była dla jego firmy interesująca, m.in. ze względu na to, że dokładnie określono ewentualne kary i sposób ich naliczania. Wynagrodzenie partnera prywatnego będzie pochodziło z nakładów inwestycyjnych i utrzymania obiektu, ale ewentualne kary mają być potrącane tylko z tej drugiej części i nie mogą przekraczać 10 proc. wydatków inwestycyjnych. Marzena Rytel uważa zaś, że ważne przy przygotowywaniu projektu PPP jest zasięgnięcie opinii firm, czy przedsięwzięcie warto realizować w tej formule.
— Konsultacje powinny się toczyć raczej w skali krajowej niż lokalnej. Wynika to z tego, że nadal to raczej duże firmy mają doświadczenie w realizacji projektów PPP w kraju lub za granicą. Choć z drugiej strony jako podwykonawców często angażują one lokalne przedsiębiorstwa, co z czasem zaowocuje większym doświadczeniem w tej dziedzinie także tych mniejszych spółek. Warto jednak pamiętać, że PPP jest tylko jednym z narzędzi realizacji inwestycji samorządowych — podkreśla Marzena Rytel.
John Seed z Mott MacDonald, doradzającej w sprawach PPP, podkreślał z kolei, że w koszty inwestycji często należy wkalkulować opóźnienia i wzrost planowanych nakładów. Z takim problemem mierzyła się Wielka Brytania, gdzie w latach 90. koszty średnio 24 proc. projektów PPP były wyższe, niż zakładano na początku. W przypadku inwestycji infrastrukturalnych było to nawet 30-40 proc.
W związku ze zbyt optymistycznym podejściem do przedsięwzięć PPP Brytyjczycy doliczają do kosztów dodatkową sumę i czas, który wiąże się z ryzykiem niedoszacowania projektu lub złej oceny długości jego realizacji. Na przykład dla standardowych budynków (np. szpitali, więzień, mieszkań) dodaje się 1-4 proc. do okresu realizacji inwestycji i 2-24 proc. do nakładów. Poradnik dotyczący wyliczeń jest dostępny na brytyjskich rządowych stronach internetowych.
Budynek sądu w PPP
Budowa nowej siedziby sądu rejonowego w Nowym Sączu to jedno z ciekawszych przedsięwzięć realizowanych w formule partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP). Na dodatek także pierwsze rządowe działanie według takiej zasady. Wydatki inwestycyjne sięgną 50 mln zł, a około 123 mln zł wyniosą koszty podmiotu publicznego z tytułu opłaty za dostępność, utrzymanie i zarządzanie obiektem. Partner prywatny będzie odpowiadał za pozyskanie finansowania na zaprojektowanie i wybudowanie obiektu, a następnie jego utrzymanie i zarządzanie. Umowa potrwa 23 lata, z czego trzy lata ma trwać budowa. Realizacją inwestycji zajmie się firma Warbud — Infrastruktura. Budynek ma być gotowy w 2018 r.