W piątek mija termin kolejnej rundy zgłaszania uwag do projektu ustawy o kredycie konsumenckim, nad którym od dwóch lat pracuje Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK). Jest to regulacja o fundamentalnym znaczeniu dla rynku finansowego, która na najbliższe 10-15 lat ustali zasady udzielania kredytów konsumenckich w Polsce. Obecnie obowiązująca ustawa została uchwalona w 2011 r. Stanowiła wdrożenie unijnej dyrektywy CCD1 z 2008 r. Konsultowany projekt UOKiK jest próbą wdrożenia dyrektywy CCD2 z 2023 r.
Zgodnie z unijnymi wymogami przepisy mają obowiązywać w krajach UE od listopada 2026 r. Szanse, że Polska dotrzyma terminu, są nikłe. Czasu zostało już bardzo mało, a projekt budzi nie tyle kontrowersje, ile sprzeciw - i to nie tylko podmiotów, których regulacje dotyczą, ale również Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego (UKNF). W historii regulacji rynku finansowego jest to chyba pierwszy przypadek, gdy jedna instytucja publiczna tak ostro zrugała inną.
- Powaga sytuacji zmusza nas do tak jasnego postawienia sprawy. Działamy w dyskomforcie, bo mówimy o procesie legislacyjnym prowadzonym przez instytucję publiczną, która powinna profesjonalnie zajmować się ochroną konsumenta, w tym klienta rynku finansowego, ale jednak także patrzeć całościowo na funkcjonowanie rynku. Powinna też uwzględniać dotychczasowe doświadczenia i głosy innych instytucji. Natomiast projekt nie tylko nie rozwiewa wątpliwości w zakresie ryzyka prawnego na gruncie obowiązujących przepisów, ale wprowadza uregulowania, które będą źródłem narastającego ryzyka prawnego w kolejnych latach – mówi Marcin Mikołajczyk, zastępca przewodniczącego KNF.
Iluzoryczna konferencja uzgodnieniowa
UKNF ma zastrzeżenia do samego procesu pracy nad projektem. Dwa lata temu prezes UOKiK otrzymał upoważnienie od premiera, żeby w polskich realiach wdrożyć unijną dyrektywę CCD2. Przez półtora roku w zaciszu gabinetów przygotowywał projekt bez konsultacji z rynkiem i innymi organami. Upublicznił go w lipcu 2025 r. W ciągu kilku tygodni napłynęło aż 1,5 tys. stron uwag. Najwięcej zgłosił UKNF – ponad 100 stron. W styczniu tego roku UOKiK zorganizował konferencję uzgodnieniową z organizacjami biznesowymi oraz instytucjami publicznymi. Nie pokazał jednak poprawionego projektu, tylko wybrane zagadnienia na slajdach.
- Konsultacje projektu ustawy i konferencja uzgodnieniowa miały charakter iluzoryczny, gdyż zignorowane zostały ważne głosy rynku i nadzorcy – ocenia Marcin Mikołajczyk.
Nową wersję projektu prezes UOKiK opublikował 6 marca. UKNF ma... kilkadziesiąt stron uwag. W zasadzie co paragraf, to propozycja poprawki. Projekt w wielu miejscach daleko wykracza poza ramy zakreślone w Brukseli. Przykładowo w dyrektywie CCD2 obowiązuje górny limit kredytu konsumenckiego ustalony na poziomie 100 tys. EUR. Projekt znosi ograniczenie kwotowe, więc w myśl ustawy każdy kredyt, nawet wielomilionowy, będzie kwalifikował się do kategorii kredytu konsumenckiego.
Znacznie ostrzejsze od unijnego wzorca są zasady badania zdolności kredytowej. UOKiK chce, żeby kredytodawca weryfikował klienta w dwóch bazach danych, podczas gdy dyrektywa mówi tylko, że z baz danych może on korzystać „w razie potrzeby” i pozostawia dowolność co do wyboru źródła informacji.
Polski wynalazek – kredyt za darmo
Najtrudniejsze do zrozumienia dla nadzoru jest to, co UOKiK zrobił z przepisami o sankcji kredytu darmowego (SKD). Instytucja SKD jest polskim wynalazkiem, nie występuje ani w CCD1 i CCD2. Została wprowadzona do ustawy o kredycie konsumenckim w 2011 r. jako kara za wyjątkowe nadużycie po stronie kredytodawcy w procesie udzielania kredytu. Klientowi przysługiwało w zamian prawo do oddania samego kapitału bez odsetek.
Wraz z falą spraw frankowych powstał wyspecjalizowany przemysł prawniczy koncentrujący się na pozywaniu banków. W sądach jest kilkadziesiąt tysięcy spraw, zakładanych głównie przez profesjonalne kancelarie skupujące wierzytelności klientów. Przepisy o SKD nie są precyzyjne, co daje pole do interpretacji oraz podstawę do instrumentalnego wykorzystywania i pozywania kredytodawców nawet w przypadku błahych i nieistotnych naruszeń.
Równo rok temu, w marcu 2025 r., Komitet Stabilności Finansowej (KSF, skład to: KNF, NBP, Ministerstwo Finansów, BFG) wydał oświadczenie, że sankcja stanowi zagrożenie dla stabilności systemu finansowego. Prezes UOKiK został zaproszony na jedno z posiedzeń KSF dotyczące nowej ustawy o kredycie konsumenckim, na którym była mowa o ryzyku generowanym przez SKD. W uwagach do projektu ustawy znalazło się wiele alarmujących stanowisk dotyczących konieczności uproszczenia zasad stosowania sankcji.
Klient nie spłaci kredytu i pozwie za to bank
UOKiK naniósł część poprawek. W projekcie został jednak m.in. kontrowersyjny przepis, zgodnie z którym sankcja grozi kredytodawcy, gdy dokona niewłaściwej oceny zdolności kredytowej klienta.
- Wygląda to, jakby sprawa kredytów frankowych niczego nas nie nauczyła. Gdyby kilka lat temu państwo zadziałało w skoordynowany sposób, nie byłoby problemu. Teraz powtarzamy ten sam błąd, znowu przerzucając na sądy masowe rozstrzyganie spraw z rynku finansowego. Z kolei sądy bardzo często zasięgają opinii TSUE, który - patrząc na sprawę wycinkowo - demontuje nasz system prawa cywilnego – mówi Marcin Mikołajczyk.
Polska jest prawdziwą fabryką zapytań prejudycjalnych słanych do Luksemburga.
UKNF obawia się powtórki ze spraw frankowych, kiedy zapadały wyroki absurdalne, które po czasie stawały się normą, a granica absurdu była przesuwana coraz dalej. W przypadku SKD można sobie wyobrazić, że klient nie spłaci zadłużenia i pozwie bank za to, że udzielił mu kredytu.
- Inne państwa radzą sobie ze spornymi kwestiami w systemie finansowym bez ciągłego angażowania Trybunału Sprawiedliwości do rozstrzygania cząstkowych kwestii. Potrzebujemy prostych przepisów, zrozumiałych dla konsumenta i banku, żeby strony nie musiały z każdą sprawą iść do sądu – mówi Marcin Mikołajczyk.
- Przepisy dotyczące SKD nie tylko nie zostały uproszczone, ale nieproporcjonalnie rozbudowane, z pominięciem stanowiska KSF, co dalej będzie generować istotne ryzyko prawne. Projekt ustawy nie próbuje uporządkować wątpliwości i rozbieżności orzeczniczych na gruncie obecnej ustawy, lecz poszerza i pogłębia zakres niepewności prawnej – podkreśla Łukasz Machalski, dyrektor departamentu prawnego UKNF.
W związku z brakiem jasności przepisów o badaniu zdolności kredytowej UOKiK zaproponował, że to nadzór finansowy w drodze rekomendacji powie uczestnikom rynku, jak badać zdolność kredytową.
- Problem w tym, że nawet ta delegacja dla UKNF skonstruowana została wadliwie. Nadzór finansowy, chcąc rozwiązać problem stworzony ukształtowaniem projektowanych przepisów ustawy, musiałby swoją rekomendacją w istocie uchylać wymagania ustawowe. Mielibyśmy więc do czynienia z bublem prawnym – mówi Łukasz Machalski.
Ta oraz inne wrzutki UOKiK w projekcie do żywego oburzają UKNF.
- Mamy wrażenie, że obecnie w procesie legislacyjnym do projektu wprowadzane są przez autorów kolejne modyfikacje, dotyczące np. definicji podstawowych pojęć, które nie są poparte jakąkolwiek oceną skutków takich zmian z punktu widzenia rynku oraz możliwości praktycznego egzekwowania tych przepisów. A w tego rodzaju kompleksowej regulacji, która ureguluje na lata istotny segment rynku finansowego, każda zmiana definicyjna lub zakresowa może mieć istotne implikacje. Rozumiemy zbliżający się termin wdrożenia dyrektywy, ale teraz ten proces zaczyna wyglądać jak poważna operacja przeprowadzana na żywym organizmie z wykorzystaniem narzędzi innych niż chirurgiczne – mówi Marcin Mikołajczyk.
Patrzenie przez pryzmat patologii
UKNF uważa, że szykowana regulacja jest zła, nie rozwiązuje problemów rynku, tylko je pogłębia, tworzy bariery w rozwoju rynku, sprzyja powstawaniu szarej strefy i arbitrażu regulacyjnego, zachęcającego podmioty do transgranicznego świadczenia usług na rzecz polskich klientów w celu ominięcia polskich przepisów.
UKNF wytyka UOKiK, że na rynek finansowy patrzy przez pryzmat patologii wyłaniającej się ze skarg konsumentów, co wykrzywia obraz. W projekcie brakuje spójnej wizji, jak ma wyglądać rynek finansowy, w jaki sposób ma się rozwijać, jak usprawnić transfer kredytu do gospodarki.
Nadzór nie rozumie, dlaczego UOKiK nie uwzględnił w projekcie zgłoszonych przez UKNF propozycji licencjonowania działalności pożyczkowej. To samo dotyczy przepisów dotyczących zasady finansowania firm pożyczkowych, uzgodnionych z właściwymi ministerstwami i rynkiem.
UOKiK wprowadził natomiast do projektu własne pomysły na przepisy dla rynku pożyczkowego. Projekt przewiduje np. nieznaną w prawie polskim karę administracyjną dla instytucji pożyczkowej za przestępstwo innej osoby. Wprowadza też minimalną karę administracyjną, którą UKNF uważa za wątpliwą systemowo i konstytucyjnie.
Projekt miesza kompetencje nadzorów
Dodajmy, że chodzi o przepisy dotyczące kompetencji KNF. Przypadków, gdy UOKiK proponuje regulacje dla innych instytucji, jest więcej. Projekt nakłada na komisję szereg nowych obowiązków wykraczających poza mandat nadzoru finansowego, co - jej zdaniem - prowadzi do dalszego pomieszania kompetencji nadzoru mikroostrożnościowego z czysto konsumenckim.
Przykładowo: zgodnie z projektem autorstwa UOKiK nadzór finansowy, którego zadaniem jest pilnowanie stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa depozytów zgromadzonych w bankach, ma egzekwować prawidłowość działania pośredników kredytowych. Przy czym pośrednikiem z definicji jest np. sklep, który w imieniu banku oferuje klientom kredyt na kupno towaru. Łącznie jest to ponad 40 tys. podmiotów.
Kolejny przykład dotyczy nadzoru nad lombardami. Obecnie to zadanie prezesa UOKiK. Ustawa lombardowa sprzed kilku lat była zresztą sztandarowym projektem urzędu antymonopolowego. Tymczasem w kolejnej wersji projektu ustawy wdrażającej CCD2 pojawił się przepis, który przez zawężenie definicji zabezpieczenia lombardowego w zasadzie zrównuje działalność lombardową z pożyczkową. W konsekwencji lombardy mają trafić pod nadzór KNF.
UOKiK nie uwzględnił natomiast w projekcie uwagi KNF dotyczącej skorygowania błędu w ustawie lombardowej. Nakłada ona na lombardy obowiązek pokrycia całości kapitału wkładem pieniężnym. Skutek jest taki, że kilku podmiotom grozi zamknięcie działalności.
- Wielokrotnie pokazywaliśmy, że nie uchylamy się od przyjmowania dodatkowych zadań, ale to nie może dokonywać się w taki sposób - na podstawie nieprzemyślanych regulacji, bez oceny skutków dla rynku, sensowności rozwiązań, wpływu na skuteczność nadzoru. Jeśli na poziomie państwa zapadnie decyzja, że to KNF ma przejąć odpowiedzialność za ochronę konsumentów na rynku finansowym, to ją przejmiemy, ale nie chcemy, żeby inny organ nadzoru pisał dla nas przepisy nadzorcze, i to w tak wyglądającym procesie. Nie chcemy zostać postawieni na straży nonsensownych regulacji – mówi Jacek Jastrzębski, przewodniczący KNF.
Przesłaliśmy pytania do UOKiK z listą głównych zastrzeżeń do projektu. Czekamy na odpowiedź.