Polska szybko zmienia swój status, przechodząc od kraju masowej emigracji do przyciągania setek tysięcy imigrantów. Od lat 60. XX w. do 2014 r. nie było ani jednego roku, w którym Polska nie odnotowałaby odpływu ludności netto na pobyt stały (czyli z wymeldowaniem), ale od 2014 r. w każdym kolejnym następuje napływ netto. Chodzi tu tylko o pobyt stały — do tego dochodzą osoby pracujące czasowo, uchodźcy objęci ochroną oraz coraz więcej osób bez uregulowanego statusu. Obecnie w Polsce znajduje się około 2,5 mln osób urodzonych w innych krajach, czyli ponad 1,8 mln więcej niż jeszcze 10 lat temu.
Ta zmiana stawia przed rządem i społeczeństwem ogromne wyzwania, ale dzieje się tak szybko, że politycy nie nadążają z reakcją. Pierwsza duża fala migracji w latach 2015-20 została przyjęta bez żadnych kontrowersji, bo była złożona głównie z Ukraińców, wyłącznie pracujących i szybko wracających do kraju — gospodarka korzystała, konfliktów społecznych nie było. Dziś jednak przyjeżdża do Polski coraz więcej osób z innych regionów świata, m.in. z Azji i Afryki, skąd tylko w 2022 r. przyjechało około 120 tys. pracowników. Przyjeżdża też coraz więcej uchodźców, którzy mają inne preferencje dotyczące pracy i stylu życia. Tymczasem strategia polityki migracyjnej została schowana do szuflady. Rząd otworzył szeroko drzwi rynku pracy dla wszystkich chętnych, przyjmuje bez żadnych ograniczeń uchodźców z Ukrainy, a jednocześnie — mówiąc brutalnie — wykopuje z kraju uchodźców z innych regionów. Nie komunikuje się w tej sprawie z obywatelami i nie przedstawia pomysłów, jak trwale ułożyć relacje z migrantami, jak włączyć ich nie tylko w miejsca pracy, ale też w polskie społeczeństwo, jak określić zasady przyjmowania nowych mieszkańców. Można powiedzieć, że polityka migracyjna jest prowadzona na ślepo, na dwóch zasadach: albo drzwi otwarte, albo kop.
Polska jest w nieco podobnej sytuacji do wielu krajów Europy Zachodniej w latach 50. i 60. XX w., a Europy Południowej w latach 90. i 2000. Szybki rozwój gospodarczy generuje ogromny popyt na pracowników, który przewyższa podaż ze strony mieszkańców kraju. Firmy zaczynają ściągać migrantów na czas określony, by zapełniać luki, ale mało kto myśli o tym, jaką rolę będą oni pełnić w społeczeństwie w przyszłości. Ta krótkowzroczność kosztuje dziś np. Francję, Belgię czy Holandię, które mają ogromne problemy w postaci dużych obszarów wykluczenia, konfliktów społecznych, nastrojów antyimigranckich. Imigracja do Polski ma inne cechy niż tamta imigracja do Europy Zachodniej, więc bezpośrednich porównań nie należy dokonywać, ale nad ogromnym przepływem ludzi powinniśmy mieć niewątpliwie większą kontrolę niż obecnie.
Nie ma jednej i optymalnej odpowiedzi na pytanie, jak prowadzić politykę migracyjną, czyli taką, która reguluje cztery aspekty: 1) liczbę migrantów, 2) cechy migrantów, 3) sposób przyjmowania migrantów, 4) sposób integrowania migrantów. Polityka migracyjna musi znaleźć równowagę między dwoma celami, które jest trudno osiągnąć jednocześnie: a) dostarczeniem szybko rozwijającej się gospodarce zasobów koniecznych do podtrzymania wzrostu oraz b) zapewnieniem spójności i stabilności społecznej. Doświadczenia krajów przyjmujących migrantów pokazują, że połączenie tych celów jest bardzo trudne i udaje się rzadko. OECD nadmienia w analizach, że migracje często nie spełniły pokładanych w nich nadziei, a na dylematy ekonomiczne nakładają się dylematy moralne związane z przyjmowaniem uchodźców, osób uciekających przed wojnami i głodem.
Wybory wcale nie są jednoznaczne. Jedni twierdzą, że bez migracji polska gospodarka nie przetrwa, nie da rady rosnąć, wpadnie w stagnację i zawali się pod ciężarem zobowiązań emerytalnych dla starzejących się Polaków. Jakby nie zauważali, że na świecie jest wiele krajów, które osiągnęły nadzwyczajne sukcesy gospodarcze bez dużej migracji — np. Finlandia, Japonia, Korea, oraz wiele takich, którym migracja niewiele pomogła w ich bolączkach, np. Włochy. Inni ostrzegają, że migracja to zagrożenie przestępczością, drenażem budżetu, konfliktami, terroryzmem. Nie rozumieją, że w krajach rozwiniętych migracja to stały element krajobrazu gospodarczego, którym należy umiejętnie zarządzać, a nie się go wyrzekać. Jakby nie widzieli, że w wielu krajach migranci stanowią jeden z filarów rozwoju, np. w Kanadzie, Nowej Zelandii, USA czy Niemczech. Ostatecznie efekty migracji zależą w dużej mierze od przyjętej polityki i wyborów publicznych.
Ważne, by zrozumieć naturę tych wyborów, czyli ile osób przyjmować, kogo, na jakich zasadach i jak integrować. Jakie związane są z tym dylematy, alternatywa, możliwe ścieżki. Postaram się to przedstawić.
Jak dużo osób przyjmować
Imigracja jest najczęściej odpowiedzią na brak pracowników. Wydawałoby się więc, że odpowiedź na pytanie o optymalną liczbę migrantów jest prosta: przyjąć tyle, ile potrzeba. Firmy zgłaszają popyt i jak znajdują chętnych do pracy, powinny móc ich przyjąć. W Polsce do 2050 r. ubędzie 7 mln osób w wieku produkcyjnym i wielu ekonomistów uważa, że należałoby ich zastąpić po prostu migrantami. To oznacza potrzebę przyjmowania około 300 tys. osób rocznie, czyli wyraźnie więcej niż do tej pory.
Jednak rachunek ekonomiczny, wbrew pozorom, nie jest taki prosty. Imigracja jest jednym z kilku sposobów dostosowania gospodarki do niewystarczającej podaży pracowników. Innymi są: wzmożona edukacja, inwestycje w technologie, podnoszenie wydajności przez zmiany organizacyjne, większe wykorzystanie krajowych zasobów ludności dzięki włączaniu nieaktywnych zawodowo grup. Wybór, którego chcą dokonać firmy, nie zawsze musi być wyborem najlepszym z punktu widzenia społeczeństwa. Zbyt łatwy dostęp do bardzo taniej siły roboczej może np. zmniejszać bodźce do podnoszenia wydajności innymi ścieżkami, dlatego liczba migrantów jest istotnym parametrem polityki publicznej i większość krajów wprowadza w tej dziedzinie jakieś ograniczenia.
Powszechnym błędem jest przekonanie, że imigracja pozwoli rozwiązać problem starzenia się społeczeństwa i luki w systemie emerytalnym. Imigracja ten problem tylko odsuwa w czasie, a nie rozwiązuje. Najważniejszym kanałem dostosowania do starzenia się społeczeństwa powinno być podnoszenie aktywności zawodowej osób w wieku dotychczas uważanym za nieprodukcyjny.
Na migrację nie można jednak patrzeć tylko jako na odpowiedź na potrzeby gospodarki. Imigracja kształtuje też potencjał gospodarki — jej dynamizm, zasoby wiedzy, konkurencję. Według jednej z teorii wzrostu gospodarczego większa liczba ludzi podnosi prawdopodobieństwo znajdowania wybitnych talentów, które mają nieproporcjonalnie duży wkład w postęp technologiczny. Najlepszym przykładem są USA, gdzie wiele technologii i przedsiębiorstw technologicznych jest tworzonych przez imigrantów. Zadając więc pytanie, ile osób chcemy przyjmować, musimy patrzeć nie tylko na potrzeby, ale też mieć w głowie wizję rozwoju, tego co i w jakich dziedzinach chcemy osiągnąć.
Te czysto ekonomiczne rozważania należy uzupełnić o aspekt humanitarny. Część migrantów napływa z powodu ucieczki przed wojną, biedą i głodem, a kraj powinien posiadać określoną wizję, kogo może przyjąć, a kogo nie. Całkowite zamknięcie granic jest trudne i rzadko się udaje, co pokazuje nieszczelność polskiego płotu (którego budowa była skądinąd uzasadniona) na granicy z Białorusią.
Trzeba też brać pod uwagę fakt, że kontrola nad liczbą migrantów nigdy nie jest pełna. We wszystkich krajach rozwiniętych istnieje duży ruch nieregulowany ludności, którego zatrzymanie wymagałoby zastosowania drastycznych metod nieakceptowalnych cywilizacyjnie. Trzeba zaakceptować fakt, że w miarę bogacenia się kraju będą do niego przyjeżdżali imigranci bez względu na rodzaj prowadzonej polityki. Pytanie, gdzie jest granica tej akceptacji.
Kogo przyjmować
Generalne spojrzenie ludzi, w tym polityków, na migrację jest takie, że o wykształconą siłę roboczą należy walczyć i przyciągać ją wszelkimi siłami, a niewykształconą raczej ograniczać z powodu kosztów politycznych i trudności z integracją. Kłopot polega na tym, że wykształceni migranci nie są wcale łatwi do ściągnięcia, a niewykształceni są często lekceważeni pod względem uwagi polityków i opinii publicznej. Polska na razie nie ma dużych problemów z przyciąganiem wykształconych migrantów, ponieważ uciekający przed wojną i represjami obywatele Ukrainy i Białorusi są często bardzo dobrze wykształceni — nie ma problemów z napływem lekarzy, informatyków, nauczycieli, ale to może kiedyś szybko się skończyć.
Wykształconych imigrantów relatywnie łatwo jest przyciągać krajom, których języki są używane powszechnie na świecie i łatwe do nauki, oraz takim, które mają sektor naukowy i badawczy na wysokim poziomie. Są to najczęściej kraje anglosaskie, do pewnego stopnia Francja czy Hiszpania. Jednocześnie warto jednak zauważyć, że spore sukcesy w tej dziedzinie mają też kraje skandynawskie, które nie spełniają tych warunków, a przynajmniej warunku językowego. Jest więc możliwe przeskoczenie bariery, trzeba mieć tylko do tego odpowiednią strategię i narzędzia. Jednym z najważniejszych sposobów na przyciąganie wykształconych migrantów jest przyciąganie studentów. Innym odpowiednia strategia promocji międzynarodowej, docieranie z informacją o warunkach pracy, akceptowanych kwalifikacjach i dyplomach, oferowanie ścieżki wsparcia na lokalnym rynku pracy. W jakiś sposób Szwecji udało się przecież ściągnąć masę polskich lekarzy.
Niewykształcona siła robocza jest mniej atrakcyjna politycznie, ale też bardzo potrzebna. Problem polega na tym, że tacy ludzie są bardziej narażeni na bezrobocie, słabiej się integrują i stanowią konkurencję dla dużych grup wyborców. Często przyjmowanym rozwiązaniem jest więc przyjmowanie ich na czas określony, z założeniem, że w pewnym momencie wyjadą do swojej ojczyzny i nie będą tworzyli problemów społecznych. To złe podejście. Zatrudnienie na czas określony ma sens wtedy, gdy tego wymaga charakter pracy, np. przy jakimś projekcie. Generalnie jednak pracownicy i firmy preferują kontrakty na czas nieokreślony ze względu na inwestycje, jakie obie strony ponoszą w celu przystosowania się do miejsca pracy, czy inwestycje, które skutkują wyższą produktywnością. Opieranie się na tymczasowej sile roboczej obniża więc produktywność, a ostatecznie i tak istnieje duże ryzyko, że pracownicy tymczasowi zostaną w kraju i zasilą grupy osób wykluczonych i sfrustrowanych.
Inną istotną osią wyboru jest to, z jakich krajów pochodzą imigranci. Istotne tutaj są cechy społeczno-kulturowe, które wpływają na zdolność integracji, ale też na wydajność. Wiadomo np., że pracownicy pochodzący z krajów o lepszych systemach edukacji (mierzonych wynikami testów PISA) są bardziej wydajni i lepiej zintegrowani w krajach, do których emigrują.
W jaki sposób przyjmować imigrantów
Są różne metody dopasowania imigrantów do potrzeb lokalnego rynku pracy. Można polegać na sygnałach wypływających od przedsiębiorców — pozwolić im zgłaszać pracowników i występować o pozwolenia. To sprawia, że podaż szybko reaguje na popyt. Jest to model europejski, ale niektóre kraje, np. Kanada, Australia czy Nowa Zelandia, same określają potrzeby gospodarki i liczbę oraz cechy ściąganych pracowników. W ten sposób na rynku pojawiają się potencjalni pracownicy, którzy dopiero później są rekrutowani przez firmy. Zaletą tego modelu jest większa kontrola nad rodzajem migracji. Można też łączyć oba modele, jak np. Wielka Brytania, która pozwala firmom zgłaszać pracowników, ale jednocześnie stosuje system punktacyjny, który ogranicza dostęp do rynku. Polsce jest oczywiście najbliżej do pierwszego modelu, europejskiego. Kontrola rządu nad tym, kto przyjeżdża, z jakich krajów, z jakim wykształceniem, jest minimalna.
Towarzyszą temu pytania, w jaki sposób określać zapotrzebowanie gospodarki na imigrantów, do jakiego stopnia rząd powinien ingerować w strukturę zawodową czy branżową przyjmowanych pracowników. Niektóre kraje stosują wymóg, aby przy zgłaszaniu migrantów pracodawca najpierw sprawdzał obywateli swojego kraju, dzięki czemu teoretycznie następuje kontrola, czy rzeczywiście w danym zawodzie i na danym miejscu pracy istnieją braki. Takie instrumenty mają jednak niską efektywność. Częściej zdarza się, że rządy prowadzą dokładne analizy rynku pracy i typują zawody, które cierpią na braki pracowników.
Jak integrować imigrantów
Pytanie sprowadza się do tego, jak uniknąć losu Francji, a jednocześnie najwięcej nauczyć się od Kanady. Te dwa kraje to dwa przeciwstawne modele porażki i sukcesu w integracji napływającej populacji. We Francji imigranci są dużo słabiej wykształceni niż ludność lokalna, mieszkają w znacznie gorszych warunkach oraz doświadczają radykalnie wyższego ryzyka ubóstwa. W Kanadzie jest zupełnie odwrotnie — imigranci są dobrze wykształceni, mieszkają w warunkach podobnych jak ludność lokalna, nie cierpią na wysoką stopę ubóstwa.
Niestety nie ma prostej odpowiedzi, jak uniknąć losu Francji i uczyć się od Kanady. Wiele wskazuje na to, że największe sukcesy mają po prostu te kraje, które ściągają wykształconych imigrantów, ale tego nie mogą robić wszyscy naraz — nie ma tylu specjalistów na świecie. Trzeba też zauważyć, że Polska raczej nie podąży ścieżką żadnego z tych skrajnych przypadków, bo nie jest tak obciążona dziedzictwem postkolonialnym jak Francja, a jednocześnie nie jest tak atrakcyjna dla dobrze wykształconych pracowników ze świata jak Kanada.
Interesującym natomiast dla Polski przykładem może być Portugalia. Jest to kraj z relatywnie krótką historią dużej imigracji, z dość trudnym językiem, nie należący do najbardziej atrakcyjnych destynacji, przyciągający w dużej mierze robotników niewykwalifikowanych. Portugalii udało się w ostatnich 20 latach wykonać duży postęp w integracji imigrantów, do tego stopnia, że dziś kraj jest oceniany jako jeden z liderów pod względem jakości polityki publicznej w zakresie integracji ludności napływowej.
Jest kilka elementów polityki integracyjnej, które mają szansę odnieść sukces. Przede wszystkim jest to intensywne wsparcie publiczne w nauczaniu języka lokalnego i edukacji obywatelskiej. Ponadto jest to włączanie imigrantów, a szczególnie ich dzieci, do systemu edukacji od najwcześniejszego etapu. Wreszcie konieczne jest oparcie systemu integracji na organizacjach pozarządowych, które mają możliwości dotarcia do osób ze społeczności imigranckiej znacznie bardziej efektywne niż rząd. To wszystko jest jednak możliwe wtedy, kiedy rząd ma strategię i spójny plan działania. Portugalia przyjęła strategię polityki imigracyjnej ponad 15 lat temu i konsekwentnie ją wdrażała.
Co jest do poprawy w Polsce
Powyżej starałem się wyjaśnić, jakie są najważniejsze dylematy polityki migracyjnej. Teraz krótko przedstawię moją ocenę pożądanych jej kierunków.
Przede wszystkim Polsce brakuje strategii polityki migracyjnej i integracji migrantów. Nie mamy wypracowanych odpowiedzi na pytania: ile osób przyjmujemy, kogo przyjmujemy, na jakich zasadach i jak integrujemy. Szczególnie istotny jest brak w tym ostatnim obszarze. Według indeksu MIPEX, który został stworzony przez hiszpańskich naukowców w celu oceny jakości lokalnych rozwiązań instytucjonalnych służących integracji imigrantów, Polska ma bardzo mało przyjazną na tle innych krajów politykę migracyjną. Ocena Polski to 40 w skali od 0 do 80, znacznie poniżej średniej światowej (49) i średniej dla krajów OECD (56). Wynika to z faktu, że politycy boją się rozmawiać ze społeczeństwem. Wykorzystują temat migracji do budowania strachu, nie potrafią rozmawiać konstruktywnie o podejściu systemowym do migracji.
Będziemy mieli w Polsce coraz więcej imigrantów. To jest oczywiste przy obecnym tempie rozwoju gospodarczego, ale nic na siłę. Nie powinniśmy dążyć do bycia krajem ogromnej imigracji, mamy za dużo wewnętrznych nierozwiązanych problemów i tlących się konfliktów społecznych. Wizję, że powinniśmy być jak Kanada, która systematycznie powiększa populację dzięki migracji, możemy odłożyć na półkę, ponieważ Kanada to kraj zbudowany od podstaw z imigrantów, anglojęzyczny i dużo bardziej rozwinięty. Trudno nawet znaleźć punkty styczne dla porównania z Polską. Dla nas priorytetem powinna być stopniowa integracja imigrantów. Nie powinniśmy obawiać się narzekań przedsiębiorców na braki kadrowe, to tylko zmusi firmy do inwestycji w wydajność.
Główną osią dostosowania do zmian demograficznych nie powinna być imigracja, bo ona tylko odsuwa problem demograficzny w czasie, lecz zmiany w wykorzystaniu zasobów krajowych — podniesienie aktywności zawodowej, szczególnie wśród osób w wieku 60+. Należy przede wszystkim dążyć do wykorzystania osób, które już są, a ograniczyć imigrację z krajów, z których szanse na trwałą integrację są niskie. Czyli dziś najważniejsze jest, by uchodźców, którzy chcą pracować i zostać, przyjąć jak najefektywniej na rynek pracy oraz do systemu edukacji.
Powinniśmy stopniowo zmierzać do tego, by przyjmować imigrantów na okres dłuższy niż kilka miesięcy. Niemal 80 proc. osób składających wniosek o prawo do pobytu i pracy w Polsce (nie dotyczy to uchodźców) ma to prawo przyznane na mniej niż 12 miesięcy. W Niemczech relacja jest niemal dokładnie odwrotna. Oczywiście nie możemy być od razu jak Niemcy, bo tam jest duża populacja osiadłych migrantów i część nowego napływu to są rodziny, ale przyznawanie setek tysięcy czasowych pozwoleń jest nieefektywne — nie wiąże ludzi z rynkiem pracy i społeczeństwem. Nie oznacza to oczywiście, że praca tymczasowa zawsze jest zła, wręcz przeciwnie. Dostęp do puli pracowników, którzy mogą szybko przyjechać i wyjechać, jest dla Polski korzystny. Ważne jest, aby nie był to główny filar migracji.
Bardzo ważnym kanałem przyjmowania i integrowania imigrantów powinno być przyciąganie studentów. W Polsce studenci z zagranicy (studiujący stale, nie na krótkich wizytach) stanowią około 6 proc. wszystkich studentów, przy czym większość to osoby z Białorusi i Ukrainy. W krajach UE ten odsetek znacznie przekracza 8 proc., a w Czechach czy na Węgrzech przekracza 10 proc. Mamy więc pole do poprawy, a studenci stworzą pulę wykształconych pracowników w przyszłości.
Polska jest krajem dopiero rozpoczynającym doświadczenie z migracją, ale najwyższy czas, by przestała biernie się przyglądać fali napływających ludzi i zaczęła trochę ją kształtować.