Rozmowa z Jerzym Stępniem, współautorem reformy samorządowej z 1990 r., byłym sędzią i prezesem Trybunału Konstytucyjnego, współzałożycielem Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej i prorektorem Uczelni Łazarskiego
„Puls Biznesu”: Przeglądając pana opinie o stanie lokalnych samorządów, można odnieść wrażenie, że niezbyt się udały.
Jerzy Stępień: Wiele spraw poszło nie tak, ale bilans jest pozytywny. Najważniejsze, że gminy, powiaty i województwa mają osobowość prawną, są podmiotami na rynku. Mogą samodzielnie, bez oczekiwania na zgodę organów centralnych, podejmować decyzje, zarządzać majątkiem czy budżetem.
A jednak samorząd miał wyglądać inaczej.
Chcieliśmy, aby głównym organem była rada powołująca burmistrza, który byłby jednocześnie jej członkiem, ale na czele urzędu stałby dyrektor, profesjonalny urzędnik. Wprowadzenie w 2002 r. bezpośrednich wyborów włodarzy gmin bardzo osłabiło radę, która jest podstawowym elementem władzy samorządowej w kulturach Zachodu. Kolejną porażką było wprowadzenie diet, które stały się drugim wynagrodzeniem lub dodatkiem do emerytury. Kandydaci na radnych często niestety tak na to patrzą. Nie wychylają się, bo burmistrz nie powoła ich do swojego komitetu wyborczego. Nieuzasadnione jest też istnienie samorządowych kolegiów odwoławczych. Przecież mamy dwuinstancyjne sądy administracyjne. Co ciekawe, te kolegia ciągle funkcjonują terytorialnie tak, jakby wciąż było 49 województw. To absurd. Przy okazji wprowadzania drugiego etapu reformy samorządowej nie udało nam się wpłynąć na ich likwidację. Interes grupowy ludzi skupionych wokół tych kolegiów przeważył nad interesem państwa. Ta mentalność postkomunistyczna wpycha nas w formy, które staraliśmy się porzucić. Źle się dzieje także w sprawie zagospodarowania przestrzennego. Prof. Regulskiemu bardzo zależało, aby samorząd stał na straży przestrzeni publicznej. Teraz często pozwolenia na budowę wydaje wójt, burmistrz czy prezydent, który jest w pozaprawnej zmowie z deweloperami. W ten sposób pogłębia się chaos przestrzenny w naszym kraju. To jest lekceważenie prawa i stawianie ponad nie woli urzędnika. Mniej niż 40 proc. terenu Warszawy ma plany zagospodarowania przestrzennego. To jest dramat. A najcenniejszą rzeczą gmin jest przestrzeń. Poza tym jest też wiele niedoskonałości w rozwiązaniach finansowych.
Pojawiają się nowe pomysły na finanse państwa i samorządów. Dobre?
Podoba mi się koncepcja lokalnego PIT, aby pierwszy próg opodatkowania oddać w całości samorządowi. Pytanie, czy zostanie wprowadzona i jaka będzie kwota wolna od podatku. Jeśli byłaby dość wysoka, to znacząco ucierpiałyby dochody samorządów, czego — być może — nie zrównoważyłby ten lokalny PIT. Wymagałoby to dokładnych wyliczeń, po czym trzeba by dyskutować nad uzupełnieniem finansowych strat samorządu z VAT czy subwencji. Najpierw wymaga to jednak zbudowania przejrzystego systemu finansów publicznych dla całego państwa. Jestem też zwolennikiem podatku od wartości nieruchomości, czyli tzw. podatku katastralnego. Powinien być podstawowym dochodem samorządu. Bardzo się go boimy, ale jego ukrytą formą są przecież bardzo wysokie opłaty z tytułu wieczystego użytkowania. Prędzej czy później musimy zmierzyć się z tym zagadnieniem i powinniśmy system katastralny budować jak najszybciej.
Może odpowiedzią na finansowe problemy samorządów byłoby zmniejszenie liczby powiatów, a nawet samorządów wojewódzkich?
Uważam, że samorząd wojewódzki i urząd wojewody mają rację bytu. Jeśli na szczeblu wojewódzkim władzę miałby jedynie wojewoda, czyli urzędnik administracji centralnej, to byłby to powrót do poprzedniego systemu. Z drugiej strony — jeśli nie byłoby wojewody, to zabrakłoby nadzorcy samorządu. Z tą świadomością zostawialiśmy to stanowisko. Samorząd województwa powinien być w pełni gospodarzem województwa. Wojewoda ma za dużo funkcji związanych z gospodarowaniem mieniem i podejmowaniem decyzji rozwojowych.
Powiaty pojawiły się nie dlatego, że tak postanowiliśmy. Stały się po prostu uzupełnieniem systemu samorządowego, ponieważ mamy duże województwa. Owszem, jest tych powiatów trochę za dużo, ale raczej nie będziemy tego zmieniać. Likwidację powiatów często postulują włodarze dużych miast, bo sami chcieliby być starostami i burmistrzami. Władza prezydenta dużego miasta jest olbrzymia i jest on kiepsko kontrolowany przez radę, więc jak się dobrze ułoży z partyjnymi elitami, to może rządzić przez długie lata. To niektórym by się podobało. Powinno się jednak uszczuplić administrację, ograniczając liczbę urzędników, a zaoszczędzone pieniądze przeznaczać na ewentualne podwyżki dla pozostałych.
Nadal można wprowadzać koncepcje reformy samorządowej, których nie wdrożono?
Ten system wcale nie jest ugruntowany. Trzeba o tym mówić i domagać się zmian.
Posłowie nie bardzo rozumieją np. rozdział funkcji administracyjnych od politycznych. Nie potrafimy zbudować silnej służby cywilnej. Najlepszy dowód, że każda kolejna zmiana rządu powoduje, że dyrektorzy generalni ministerstw muszą się pożegnać ze stanowiskami. Na Zachodzie ludzie doskonale wiedzą, że politycy są od tego, żeby określać kierunki rozwoju, wskazywać cele, ale od realizacji są urzędnicy, którzy mają organizację i finanse państwa w małym palcu. Musimy chcieć, aby w administracji na stanowiskach zarządczych funkcjonowali ludzie o najwyższych kwalifikacjach. Pełna profesjonalizacja samorządu powinna nastąpić w najbliższych latach, kiedy trzeba będzie sensownie wydawać pieniądze unijne. Na Mazowszu są gminy, które nigdy nie sięgnęły po takie fundusze. Nie potrafią, bo wójt pozatrudniał swoich ludzi zamiast specjalistów.
Może pomogłoby coraz częściej postulowane łączenie samorządów?
Jak byśmy mieli łączyć dobrze funkcjonujące gminy z bankrutującymi, to jestem przeciwko. Powinny się łączyć jedynie te, które są na plusie. Bardzo popieram łączenie się gmin z miastami. Przykładowo: gmina wiejska Zielona Góra połączyła się z miastem, tworząc nowe możliwości rozwoju. Gdyby połączyły się jakieś powiaty czy województwa, to też nie byłbym przeciwny. Jednak najlepiej, aby takie decyzje zapadały w wyniku referendum. W końcu władza też ma swoje interesy i chce utrzymać stanowiska.
Wybory coś zmienią?
Należę do tego pokolenia, które przestaje wierzyć w pozytywne zmiany w państwie. Każda kolejna zmiana parlamentarna jest gorsza. Polacy mają dziwną przypadłość: pracujemy nad jakąś koncepcją, wdrażamy ją, po czym objawia się następny polityk, który mówi, że wszystko, co było do tej pory, było złe. Wyrzuca się więc starą koncepcję i realizuje nową — po swojemu. Wierzę jednak, że zmiana tej mentalności w końcu nastąpi.