W tym roku jednostki samorządu terytorialnego miały wykazać deficyt przekraczający 13,5 mld zł. Tymczasem w trzech kwartałach 2012 r. wypracowały ponad 7,1 mld zł nadwyżki. I choć zapewne cały rok zamkną na minusie (zazwyczaj w ostatnim kwartale finalizują dużą część wydatków inwestycyjnych), to będzie on znacznie niższy niż planowany. Te dobre informacje to głównie rezultat naturalnego zaciskania pasa w okresie dekoniunktury, ale też coraz większych transferów z budżetu centralnego z tytułu zwrotu VAT — transferów wymuszonych korzystnymi dla władz lokalnych orzeczeniami sądów administracyjnych z ostatnich lat (patrz ramka).
Efekt śnieżnej kuli
Skala zjawiska rośnie lawinowo. Dobrze ilustruje to zwiększająca się z dnia na dzień liczba interpretacji podatkowych i wyroków sądów administracyjnych oraz mnogość przetargów na doradztwo podatkowe organizowanych przez samorządy.
Tylko gmin jest w Polsce około 2,5 tys., a sprawa dotyczy też, choć w mniejszym stopniu, powiatów i samorządów województw. Nie bez znaczenia jest też fakt, że wnioski o zwrot mogą dotyczyć, i dotyczą w praktyce, nawet do pięciu lat wstecz.
— Tu chodzi o kwoty idące w miliardy złotych — mówi Andrzej Porawski, dyrektor biura Związku Miast Polskich. Jego słowa potwierdzają nieoficjalnie przedstawiciele największych firm doradztwa podatkowego.
— Dziwię się, że wokół tej sprawy jest tak cicho. Wydaje się, że minister finansów powinien nawet rozważyć utworzenie rezerwy budżetowej — uważa jeden z nich. O reakcję i weryfikację skali zjawiska poprosiliśmy w ubiegły czwartek Ministerstwo Finansów. Do dziś nie dostaliśmy żadnej odpowiedzi.
Wycisnąć, ile się da
Najwięcej samorządy mogą odzyskać, i odzyskują, z inwestycji w środki trwałe, takie jak nieruchomości.
— Jeśli np. inwestycję gminną prowadzono w latach 2005-08, a zaczęto używać w 2009 r., to w latach 2009-18 gmina może odliczyć po 1/10 VAT naliczonego. Dokonuje więc korekty za lata 2009-11, a od 2012 r. rozlicza podatek już na bieżąco — tłumaczy Monika Mucha z Taxa Group.
Z danych doradców podatkowych wynika, że małe i średnie gminy odliczają z inwestycji od kilkuset tysięcy do kilku milionów złotych rocznie, większe — kilkanaście milionów złotych, a największe nawet kilkadziesiąt milionów złotych rocznie. Samorządowcy wykorzystują też wszystkie możliwości prawne, by nie płacić VAT od przyszłych inwestycji, m.in. przejmując je od specjalnych jednostek usług komunalnych czy zmieniając statuty tych jednostek. Nie rezygnują jednocześnie z dodatkowych odliczeń z bieżących wydatków — na promocję czy utrzymanie urzędów.
— Jeśli gmina ma budynek, w którym na parterze pracują urzędnicy, a piętro wynajmuje komercyjnie, to może odliczyć VAT od jego ogrzania i oświetlenia czy remontu — wyjaśnia jeden z doradców. — Nie musi nawet wynajmować części budynku. Wystarczy, że pracują w nim osoby, które wystawiają faktury, dotyczące np. wynajmu innych gminnych lokali — dodaje kolejny.
Resort z głową w... piasku
Doradcy, z którymi rozmawialiśmy, różnią się w opiniach co do tego, czy unijna dyrektywa VAT umożliwia resortowi finansów taką zmianę przepisów, która bardziej zabezpieczałaby interesy fiskusa. Jakie zdanie ma w tej sprawie sam resort czy rozważa jakiekolwiek zmiany prawa? To pytanie, jak wszystkie inne, także nie doczekało się odpowiedzi.
VAT-owcy, ale inni
Samorządy to specyficzni podatnicy VAT, którzy równocześnie wykonują czynności nieobjęte tym podatkiem (z zakresu administracji publicznej), jak i objęte nim oraz od niego zwolnione (z zakresu działalności gospodarczej). Jeszcze kilka lat temu w ogóle nie odliczały VAT. W 2007 i 2008 r. pojawiły się jednak orzeczenia sądów administracyjnych sprowadzające się do tego, że jeśli naliczony podatek jest w jakikolwiek sposób związany z działalnością np. gminy jako przedsiębiorcy, to może ona ten podatek odliczyć.
W październiku 2011 r. NSA w składzie siedmiu sędziów wydał uchwałę — zgodnie z nią samorządy, które naliczyły VAT dotyczący i działalności opodatkowanej, i niepodlegającej opodatkowaniu, a nie jest możliwe wyodrębnienie kwot przypisanych do poszczególnych działalności, mają prawo do odliczenia VAT w 100 proc. (także w przypadkach, gdy sprzedaż opodatkowana VAT jest śladowa). Natomiast gdy podatek naliczony związany jest z czynnościami opodatkowanymi i zwolnionymi, to samorządy odliczają VAT według specjalnego współczynnika.
OKIEM SAMORZĄDOWCA
Resort słono płaci za niechęć do rozmów
ANDRZEJ PORAWSKI
dyrektor biura Związku Miast Polskich
Od lat proponowaliśmy Ministerstwu Finansów rozwiązanie systemowe, polegające na tym, żeby wszystkie samorządowe inwestycje publiczne objąć możliwością zwrotu VAT z zastrzeżeniem, że całość odzyskanych pieniędzy musi być reinwestowana. Choć propozycja była naprawdę korzystna dla państwa i mogła stanowić swoiste koło zamachowe dla gospodarki, resort finansów pod kierownictwem Jacka Rostowskiego nie był nią w ogóle zainteresowany. W tej sytuacji, przy pomocy wyspecjalizowanych firm doradczych, sami nauczyliśmy się ten VAT odzyskiwać. Z tą różnicą, że zwracane przez fiskus pieniądze, a w skali całego kraju mówimy o miliardach złotych, możemy wykorzystać na dowolnie wybrane cele.
OKIEM PRAKTYKA
To jest przedmiot wielu kontrowersji
RAFAŁ SZAFRANIEC
doradca podatkowy KPMG
Kwestia wpływu działalności niepodlegającej VAT na prawo do odliczenia była przedmiotem wielu kontrowersji. Wątpliwości miała rozwiązać uchwała NSA z 2011 r., jednak niektóre organy podatkowe nadal nie chcą jej respektować. Jeśli chodzi o podmioty z branży gier i zakładów wzajemnych, to uchwała NSA ma znaczenie tylko w odniesieniu do rozliczeń za okres do 31 grudnia 2008 r. Dla innych podmiotów, takich jak jednostki samorządu terytorialnego, zagadnienie to jest wciąż aktualne.
Gminy czy powiaty prowadzą działalność opodatkowaną VAT np. w zakresie wynajmu powierzchni komercyjnej oraz niepodlegającą VAT w zakresie administracji publicznej. Korzystając z uchwały NSA, mogą ubiegać się o odliczenie VAT, którego do tej pory nie odliczały, z zakupów związanych z obydwoma rodzajami działalności. Pierwsze samorządy już podjęły skuteczne działania zmierzające do odzyskania VAT z lat poprzednich, jak też poprawy efektywności bieżących rozliczeń.