Co poradzić, by skutków działalności regulatora rynku mediów elektronicznych na stałe, wręcz systemowo, nie obciążała skaza upolitycznienia jego składu?
Źle, gdy przepisy nie nadążają za rozwojem regulowanej przez siebie materii, jeszcze gorzej, gdy taka stagnacja wynika z upolitycznionej oceny przedmiotu regulacji. Najgorzej zaś, gdy w efekcie może dojść nie tylko do opóźnienia rozwoju regulowanej sfery, ale wręcz do jego zahamowania.
Sektorem, który wyraźnie zaczyna wpisywać się w taki scenariusz, jest w Polsce rynek mediów elektronicznych. Ustawą blokującą jego rozwój staje się zaś obecna ustawa o radiofonii i telewizji.
Tylko polityka
W naszym kraju właściwie w ogóle nie postrzega się mediów elektronicznych w kategoriach gospodarczych. W odróżnieniu od Unii Europejskiej, media te, w szczególności radiofonia i telewizja, to u nas ciągle sfera związana przede wszystkim z propagandą. Nadawcy to zatem nie przedsiębiorcy z ważnej gałęzi gospodarki, tworzący miejsca pracy i dochód narodowy (tę kwestię konsekwentnie pomija się w naszych narodowych planach i strategiach rozwoju, a cały rynek audiowizualny GUS-owskie statystyki praktycznie ignorują).
Ważna jest natomiast siła oddziaływania politycznego mediów. W szczególny sposób odnosi się to do radiofonii i telewizji publicznej, w ramach której uzyskanie odpowiednich parytetów politycznych (czy wręcz: partyjnych) przez „właściwą” obsadę rad nadzorczych i zarządów stanowi zawsze podstawowe zagadnienie dotyczące jej pracy.
Takie podejście przekłada się na niedostrzeganie innych poważnych problemów. I w efekcie wszelkie próby zmian przepisów regulujących działalność mediów elektronicznych w Polsce utykają w martwym punkcie politycznych dyskusji i awantur.
Dlatego nie wierzę w cząstkowe łatanie ustawy o radiofonii i telewizji wymuszonymi w takiej atmosferze nowelizacjami. Kulawe i niepełne systemowo zmiany sprawiają jedynie, że ten akt prawny zaczyna przypominać pokrywanego coraz to nowymi plastrami pacjenta, którego nikt tak naprawdę nie chce do końca wyleczyć.
Tymczasem postęp technologiczny w środkach przekazu elektronicznego nabrał takiego tempa, że opracowanie nowego prawa medialnego w Polsce staje się absolutną koniecznością. Prawa, które w spójny sposób odniesie się zarówno do tradycyjnych, jak i nowych form społecznego komunikowania — i ujmie je zarazem w kategoriach życia gospodarczego.
Z dala od realiów
Jednym z podstawowych zagadnień, jakie rozstrzygnąć powinno nowe prawo medialne, pozostaje rola i kompetencje regulatora rynku. Obecna formuła Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRiT) nie odpowiada już jego potrzebom. Stosowane procedury koncesyjne dalekie są od postulowanej w ramach UE liberalizacji rynku, uprawnienia w kształtowaniu praktycznie pełnych składów rad nadzorczych radiofonii i telewizji publicznej (jednego członka powołuje do tych rad minister skarbu państwa) przekładają na te media układ polityczny, dominujący w KRRiT.
Trzeba też pamiętać, że postępujący na świecie proces cyfryzacji i konwergencji mediów, zmierzający wyraźnie w kierunku zastępowania tradycyjnych sposobów przekazu nowymi formami społecznego komunikowania, wymaga szybkiego przestawienia się na nowy i elastyczny model gospodarowania częstotliwościami.
Wypada zarazem podkreślić, że — w myśl przepisów unijnych — wszystkie krajowe organy — regulatorzy w omawianej sferze muszą być notyfikowane w Komisji UE. Nie ma natomiast żadnych wymogów dotyczących rozdzielania na dwa różne organy spraw związanych z infrastrukturą oraz z treściami, jak też nie ma wymagań przeciwnych.
Jaka droga?
Rozwiązaniem najlepiej służącym rynkowi i niewątpliwie usprawniającym działalność w jego regulowaniu jest model zintegrowany: jeden organ, obejmujący kompetencjami radiofonię, telewizję, telekomunikację oraz usługi teleinformacyjne. Ujęcie takie pozwoliłoby na formułowanie całościowej i jednolitej polityki w pokrewnych przecież dziedzinach, co nieproste w wypadku kilku działających równolegle regulatorów. De facto chodziłoby zatem o połączenie dotychczasowych kompetencji KRRiT oraz prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (URTiP). Nowy organ, podobnie jak dziś KRRiT, winien być wyposażony w zdolność wydawania rozporządzeń opartych na podstawach ustawowych. Inaczej skuteczne wykonywanie wspomnianych zadań nie jest możliwe.
Ale... Wątpliwości może rodzić zbyt duży zakres „władzy” takiego urzędu. Biorąc choćby pod uwagę dotychczasowe doświadczenia z postrzeganiem radiofonii i telewizji publicznej przez pryzmat interesów partyjnych, można się obawiać, że tak szerokie kompetencje mogą rodzić jeszcze większą pokusę politycznego ich wykorzystywania. Do pewnego stopnia owym zjawiskom da się jednak zapobiec przez skonkretyzowanie odpowiedzialności za podejmowanie decyzji. Dlatego organ taki powinien być jednoosobowy (kolegialność KRRiT pozwalała wielokrotnie na „rozmywanie” odpowiedzialności), ale „wyposażony” w ciało konsultacyjno-nadzorcze. Mogłaby je tworzyć np. rada złożona z rektorów polskich wyższych uczelni, co zapewniałoby zarówno wysoki poziom merytoryczny, jak i dużą odporność na naciski polityczne.
Zmiany w konstytucji
Wprowadzenie takiego modelu wymagałoby zmiany konstytucji: wykreślenia KRRiT i wpisania kompetencji dla nowego regulatora do wydawania rozporządzeń. Zabieg taki, z uwagi na procedury związane z wprowadzaniem zmian do ustawy zasadniczej, może być trudny do wykonania.
Rozwiązaniem prostszym, i w efekcie wcale nie dużo gorszym, mogłaby być modyfikacja kompetencji KRRiT i dotychczasowego URTiP. Nie wymagałoby to poprawek w konstytucji (kompetencje KRRiT są w niej określone ogólnie, z odesłaniem po szczegóły do ustawy o RTV), ale pozwalałoby na zrównoważenie zadań i uprawnień tych organów. KRRiT miałaby w ramach tego modelu głównie legitymację do kontroli państwowej i ochrony prawa, co odzwierciedlałoby jej rolę określoną w IX rozdziale konstytucji. Do zadań prezesa URTiP winno zaś należeć — w szczególności — organizowanie procedur koncesyjnych, co uzasadniają jego kompetencje co do infrastruktury telekomunikacyjnej oraz procesy konwergencji i cyfryzacji mediów. Przy udzielaniu koncesji należałoby korzystać z przetargu.
Podział między KRRiT a prezesem URTiP uprawnień do powoływania rad nadzorczych, najlepiej w zredukowanym składzie osobowym (z zachowaniem prawa ministra skarbu państwa do powoływania w nich jednego członka), posłużyłoby odpartyjnieniu mediów publicznych. Utrudniałoby to bowiem w znaczący sposób zmonopolizowanie tych rad przez jakąkolwiek opcję polityczną.
Lech Jaworski, autor jest członkiem Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, doktorem nauk prawnych, adiunktem na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.