Nie jest to tylko branżowa dyskusja, bo dochody z akcyzy i VAT od wyrobów tytoniowych stanowią 1/5 wszystkich wpływów podatkowych
Nie inaczej jest w tym roku, zwłaszcza że finanse publiczne znajdują się w trudnej sytuacji ciągłego zagrożenia „niespodziewanym” deficytem. Jednym z głosów w tej dyskusji jest raport Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową (IBnGR), postulujący drastyczną zmianę w strukturze akcyzy. Wprowadzenie proponowanej przez Instytut reformy nie tylko zmniejszałoby wpływy budżetowe, ale również prowadziłoby do nierównej konkurencji miedzy uczestnikami rynku. Autorzy raportu IBnGR wysuwają tezę, że mechanizm akcyzy minimalnej jest nieefektywny, bo już w styczniu każdego roku następuje podwyżka cen i faktyczna akcyza jest wyższa niż określony ustawowo podatek minimalny.
Jest to jednak dowód na skuteczność akcyzy minimalnej — bo powoduje, że ceny rosną, a skoro rosną, to budżet powiększa wpływy. W dalszej części raportu znajdujemy też stwierdzenie, że akcyza procentowa nie zabezpiecza przed spadkiem cen. Co jest problemem dla autorów raportu — to, że ceny jednak rosną, czy to, że budżet na tym zarabia? Raport stwierdza też, że jakoby nadmierne zróżnicowanie cen (będące skutkiem obecnej stawki procentowej) powoduje przechodzenie konsumentów z segmentu drogiego do tańszych przy każdej podwyżce akcyzy.
Trudno chyba jednak mówić o nadmiernym zróżnicowaniu cen, skoro różnica między segmentem drogim a tanim zmniejszyła się w ostatnich latach z 30 proc. do 15 proc. Konsumenci taniego segmentu najbardziej odczuwają systematyczną presję podatkową, dlatego masowo uciekają do szarej strefy, co wykazują również eksperci IBnGR, pokazując dane dowodzące, że to właśnie segment tani najszybciej, od lat, traci klientów (w zeszłym roku — zapewne na korzyść szarej strefy — sprzedaż tanich papierosów spadła o 12 proc.).
Raport ignoruje również to, że segment drogi cechuje się znacznie mniejszą elastycznością cenową popytu. Konsumenci są zamożniejsi, bardziej przywiązani do marki i nie mają ochoty poszukiwać nielegalnych substytutów. Pomija też wniosek potwierdzany przez Ministerstwo Finansów, że każda podwyżka akcyzy powoduje powiększanie się szarej strefy. Do niej zaś najprędzej uciekają właśnie ci, którzy nie są już w stanie płacić za papierosy więcej (czyli konsumenci segmentu taniego). Zapytać można retorycznie: skoro podwyżka akcyzy, według autorów raportu, powoduje przechodzenie do segmentów tańszych (również z pokonywaniem granicy między rynkiem legalnym i przemytniczym), to co się stanie, kiedy w wyniku postulowanej zmiany struktury różnice cen między segmentami ulegną zatarciu, a politykę fiskusa znów najbardziej boleśnie odczują palacze tanich papierosów?
Raport udziela na to odpowiedzi — twierdzi, że mniejsza stawka procentowa spowoduje zmniejszenie tempa spadku dochodów z akcyzy. Aby tego dowieść, przyjmuje założenie, że wyższe ceny w segmencie tanim (dociśniętym największą podwyżką w wyniku postulowanego spłaszczenia cen) spowolnią odpływ konsumentów do szarej strefy.
Trudno się z tym zgodzić, jeśli już wcześniej dowiedzieliśmy się, że to właśnie segment tani jest najbardziej wrażliwy na zwyżki cen. Jako przykład pozytywnego wpływu zmiany struktury opodatkowania akcyzą papierosów wskazywana jest w raporcie IBnGR Grecja, której rząd w końcu 2012 r. zdecydował się na zmianę struktury akcyzy przez radykalne obniżenie stawki procentowej i drastyczną podwyżkę części kwotowej. Już dziś jednak widać, że była to recepta na poważne problemy.
Legalny rynek w Grecji zmniejszył się od stycznia do sierpnia 2013 r. o 14,5 proc. w porównaniu z tym samym okresem roku poprzedniego, udział szarej strefy w konsumpcji wzrósł o 3,2 punkty procentowe, do prawie 19 proc., a dochody budżetowe spadły o 180 milionów (o prawie 9 proc. w porównaniu z rokiem poprzednim). Wątpliwości w raporcie budzi także wiele innych czynników: np. wartości elastyczności cenowych popytu założono bez jakiegokolwiek uzasadnienia. W analizie symulacyjnej pominięto kwestię substytucji między segmentami (chociażby substytucja między papierosami i tytoniem do palenia), pominięto kwestię odpływu konsumentów do szarej strefy.
Analiza abstrahuje od efektów wahań dochodu do dyspozycji konsumentów, a także od kwestii tendencji wynikającej z mody na niepalenie. Analizie Instytutu brak też walorów porównywalności. Po pierwsze zakłada, że Ministerstwo Finansów (MF), podnosząc stawkę kwotową, jednocześnie obniży całkowity poziom akcyzy. Trudno traktować takie założenie poważnie, skoro deklaracje MF mówią wciąż o kolejnych podwyżkach. Takie założenie pozwoliło jednak Instytutowi zasymulować mniejsze tempo spadku sprzedaży papierosów, a w konsekwencji większe dochody z akcyzy. Do tego nie potrzeba jednak zmiany struktury. Wystarczy decyzja, by w ramach obecnej struktury podwyższyć akcyzę w mniejszym stopniu. Jeśli jednak założymy, że zmiany w akcyzie będą dotyczyły tylko struktury, a wielkość opodatkowania pozostawią w dotychczasowym tempie wzrostu, to właśnie postulowany przez IBnGR wariant drastycznej podwyżki akcyzy kwotowej spowoduje największy spadek dochodów budżetu. Skoro bowiem ceny i tak cały czas rosną, to logicznym jest takie ułożenie systemu podatkowego, który na tym korzysta. Takim systemem w polskich realiach jest system obecny lub z jeszcze wyższą stawką procentową.
Krzysztof Brosz
ekspert Fundacji Republikańskiej
Co rząd powinien zrobić w kwestii akcyzy na wyroby tytoniowe — rekomendacje Centrum im. Adama Smitha ograniczyć tempo wzrostu akcyzy, zapewnić równe traktowanie wszystkich wytwórców wyrobów tytoniowych, wprowadzić dalsze działania uszczelniające system podatkowy wobec wszelkich substytutów papierosów i innych wyrobów tytoniowych, rozszerzyć metodykę działania organów (służba celna, policja) w celu skutecznego ograniczania nielegalnych operacji na rynku tytoniowym.
Wykres przedstawia akcyzę (w złotych/paczkę) w zależności od ceny paczki papierosów. Przy cenach poniżej 10,90 PLN działa minimalna stawka akcyzy i budżet dostaje gwarantowaną akcyzę w wysokości 7,18 zł/paczkę. Powyżej tej ceny obecnie budżet dostaje 31,41% z każdej nadwyżki (linia żółta). W przypadku obniżenia stawki procentowej budżet dostawałby mniej (linia niebieska), a papierosy luksusowe cieszyłyby się preferencją podatkową.