Wiele instytucji z sektora publicznego wykonało tytaniczną pracę, aby uniezależnić się od dostawców systemów i technologii IT. Zamawiający chcieli uniknąć zjawiska tzw. vendor lock-in, bo umowy podpisywano nierzadko jeszcze w ubiegłym wieku. Dywersyfikacja dostawców pozwala na większą swobodę działania i — w większości przypadków — redukcję kosztów. Przykładem może być ZUS, który rozluźnił związek m.in. z IBM, czy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która ograniczyła wpływ HP, firmy, która budowała dla agencji pierwsze systemy wspierające realizację dopłat. Nie wszędzie jednak jest to priorytetowy kierunek.
Porozumienie ponad podziałami
Ministerstwo Finansów (MF) w lipcu ogłosiło przetarg na zakup usług specjalistycznych związanych z oprogramowaniem Oracle o szacowanej wartości blisko 80 mln zł netto. Zamówienie obejmowało asystę techniczną i konserwację (tzw. ATiK) dla posiadanych przez MF licencji oprogramowania Oracle’a, usługi producenckich konsultacji eksperckich w zakresie oprogramowania tej samej firmy, a także producenckie usługi dostawy, budowy i rozwoju funkcjonalności systemów IT w zakresie technologii Oracle’a.
Zamówienie ma na celu m.in. zapewnienie obsługi kluczowych systemów resortu: Trezor, Poltax Plus i Poltax2BPlus, które zapewniają wykonywanie podstawowych obowiązków ustawowych — zarządzanie budżetem państwa, zapewnienie finansowania z budżetu oraz elektronizację urzędów skarbowych w zakresie poboru podatków. Odwołanie dotyczące zapisów dokumentacji przetargowej złożyło m.in. Asseco. Do odwołania w postępowaniu przed Krajową Izbą Odwoławczą (KIO) przystąpiły dwie inne giełdowe firmy: Comarch i Comp, co w praktyce oznacza, że popierały przedstawioną argumentację. Po stronie MF do postępowania przystąpił Advatech.
MF uwzględnił liczne uwagi z odwołania, m.in. dotyczące nieprecyzyjnych zapisów, braku metodologii punktów funkcyjnych czy wprowadzenia definicji „producenta” we wzorze umowy i wpisaniu wprost, że chodzi o Oracle’a. Nie zgodził się jednak z kluczowym zarzutem, który dotyczył łączenia kilku obszarów w jednym zamówieniu. Asseco w odwołaniu wskazało, że przedmiotem zamówienia jest świadczenie trzech różnych usług. Pierwsza to usługi ATiK, które są świadczone tylko przez jeden podmiot — Oracle’a.
„W tym przypadku ofertę może złożyć tylko wykonawca, który będzie posiadał odpowiednią ofertę od firmy Oracle. Niezależnie bowiem od tego, ilu wykonawców złoży ofertę, usługa ta i tak będzie zawsze świadczona przez Oracle, a będzie jedynie »odsprzedawana« przez pośrednika, którym będzie wykonawca” — czytamy w odwołaniu.
Kolejne usługi, czyli usługi konsultacji eksperckich czy dostawy, budowy i rozwoju funkcjonalności — mogą być świadczone niezależnie od ATiK. Łączenie tych obszarów w jednym przetargu zdaniem Asseco ogranicza konkurencję.
„Brak podziału skutkuje jednym — oferty w postępowaniu będą mogli złożyć tylko ci wykonawcy, którym firma Oracle Polska złoży odpowiednie oferty. I to w sytuacji, gdy na cztery elementy przedmiotu zamówienia tylko jeden jest wprost związany z obowiązkiem posiadania firmy Oracle Polska jako dostawcy/podwykonawcy, a trzy inne elementy to usługi, które mogą być świadczone przez szeroki krąg firm informatycznych” — napisano.
Oracle w praktyce prawie nigdy nie ofertuje bezpośrednio do zamawiającego. Oferty składają i podpisują umowę inne firmy — pośrednicy. To one są stronami umów i „beneficjentami” potencjalnych kar umownych. W branży IT potocznie są nazywani biorcami ryzyka.
W obcych językach
Sposób skonstruowania zamówienia przez MF, powoduje zdaniem Asseco sytuację, w jakiej firmy z wiedzą i doświadczeniem, które nie otrzymają oferty od Oracle’a lub też po prostu nie będą chciały być jego pośrednikiem, nie będą mogły wziąć udziału w przetargu.
„Zamawiający godzi się na sytuację, że to firma Oracle będzie decydować, kto w ogóle może złożyć ofertę w niniejszym postępowaniu. Jest to sytuacja kuriozalna — aby amerykańska korporacja decydowała (poprzez określanie podmiotów, którym przedstawi ofertę), które polskie firmy informatyczne mogą być uczestnikami postępowania prowadzonego przez Ministerstwo Finansów w zakresie dotyczącym rozwoju systemów informatycznych Ministerstwa Finansów” — napisano.
MF w odpowiedzi na odwołanie wskazało, że przedmiot zamówienia obejmuje bezpośredni wpływ na działanie każdego z systemów, który jest kluczowy z punktu widzenia budżetu państwa, poboru i rozliczania podatków. Podzielenie zamówienia na części może prowadzić do sytuacji, w której określenie przyczyny awarii będzie trudne, gdyż każdy z wykonawców będzie wskazywał na innego. Wydłuży się wówczas czas potrzebny do sprawnego działania systemów.
„Z perspektywy zamawiającego zatem krytyczne jest doprowadzenie do zapewnienia ciągłości działania systemów zapewniających sprawność działania państwa w warstwie finansowej” — argumentowało ministerstwo.
W ocenie resortu nawet najbardziej zaawansowany sposób zarządzania wykonawcami przy spełnieniu żądania podziału zamówienia nie wykluczy powstawania takich sporów.
„Zatem wnioskowane przez odwołującego rozwiązanie nie jest akceptowalne ani z perspektywy państwa, ani zamawiającego, ani wykonawców” — napisano.
Wyrwanie z objęć
Będzie jednak musiało być zaakceptowane, gdyż KIO ma odmienne zdanie w tej sprawie.
— Izba stanęła na stanowisku, że postępowanie de facto zmierza do dalszego uzależnienia zamawiającego od firmy Oracle i nie znajduje racjonalnych argumentów do tego, aby w takie uzależnienie zamawiający brnął, a zamawiający w żaden sposób nie wykazał izbie, że takie uzależnienie jest zasadne. Rodzi to też trudności prowadzenia postepowania w trybie przetargu nieograniczonego, skoro całe postępowanie uzależnione jest od firmy Oracle — tj. który wykonawca zostanie wybrany i jaką ofertę złoży. Trudno tu mówić o jakiejś konkurencyjności — powiedziała w ustnym uzasadnieniu wyroku Magdalena Rams.
Stwierdziła, że w uzasadnieniu objęcia wszystkich usług jednym postępowaniem zamawiający wskazał tylko w sposób ogólnikowy, że rodzi to „jakieś nadmierne trudności, jakieś bliżej nieokreślone skutki” związane z podziałem odpowiedzialności. Natomiast w żaden sposób nie ustosunkował się do tego w szczegółach. Zwróciła uwagę, że przepisy PZP co do zasady zmierzają do tego, aby postępowanie było prowadzone na zasadzie konkurencyjności, co oznacza, że treść SIWZ ma zmierzać do umożliwienia jak największej liczbie wykonawców wzięcia udziału w przetargu. MF poinformowało „PB”, że nie zamierza składać do sądu skargi na wyrok KIO. Możliwość przysługuje jednak także Advatechowi.
Resort nie zgadza się jednak z zarzutem potencjalnego uzależnienia od dostawcy technologii, wskazując, że w przeważającej części przetarg dotyczy usługi ATiK licencji Oracle’a.
— Technologie te są ogólnie stosowane w procesach tworzenia rozwiązań IT na całym świecie oraz są otwartym standardem rynkowym, umożliwiającym we własnym zakresie budowę, rozwój i utrzymanie rozwiązań IT. W związku z powyższym nie można mówić tu o uzależnieniu od jakiejkolwiek firmy. Co więcej, technologie te stanowią tylko część rozwiązań IT zaimplementowanych w resorcie finansów — informuje biuro prasowe resortu.
Wskazuje też, że postępowanie nie zobowiązuje MF do zawierania jakichkolwiek umów wykonawczych, a jedynie daje możliwość do posiłkowania się specjalistami z rynku IT w okresie intensyfikacji prac związanych z nowymi projektami.
Informatyzacji fiskusa droga przez mękę
Prace nad wdrożeniem systemu Poltax rozpoczęły się na początku lat 90. z udziałem francuskiej spółki Bull. Piotr Piętak, były wiceminister spraw wewnętrznych i administracji, w książce „e-korupcja.pl” nazywał je największą i najkosztowniejszą kompromitacją procesu publicznej informatyzacji w Polsce. Podpisany w 1991 r. kontrakt z Bullem, wart około 200 mln zł, zakończył się po pięciu latach rozstaniem z wykonawcą. MF samo dalej rozwijało system, który ukończono w 2002 r., a łączny koszt projektu przekroczył 600 mln zł. Kolejna próba budowy nowoczesnego, centralnego systemu podatkowego to projekt e-Podatki. Prace nad nim rozpoczęto w 2007 r., a w 2013 r. resort podpisał z Sygnity wartą ponad 230 mln zł umowę na centralny system, który miał zostać ukończony w 2018 r. Po pięciu latach prac i wydaniu grubo ponad 100 mln zł e-Podatki były mocno opóźnione, a szanse na zakończenie projektu sukcesem nikłe. Resort postanowił rozstać się z Sygnity i podpisano ugodę. Przy Świętokrzyskiej powstała wówczas koncepcja Poltaksu Plus — czyli stworzenia systemu centralnego na bazie wykorzystywanego od ponad 20 lat Poltaksu. Polegał m.in. na wykonaniu technicznego upgrade’u oprogramowania, wraz z systemami satelitarnymi, do obecnie wspieranych przez producenta wersji oprogramowania narzędziowego — Oracle DB, Oracle Forms. Łączny koszt Poltax Plus szacowany był wówczas na 84,3 mln zł, w tym blisko 30 mln zł na licencje. Projekt miał być realizowany przez wewnętrzny zespół MF, specjalistów z Aplikacji Krytycznych (AKP) i zewnętrznych specjalistów od technologii Oracle’a. Zakończenie prac ogłoszono w połowie ubiegłego roku. Zgodnie z założeniami po zakończeniu system miał być utrzymywany i rozwijany przez wewnętrzne zespoły MF i AK.