Konferencja Najwyższej Izby Kontroli poświęcona była wynikom kontroli nad sprawowaniem nadzoru nad rynkiem finansowym przez Komisję Nadzoru Finansowego.
- NIK oceniła negatywnie sprawowanie nadzoru KNF i jej urzędu nad czterema podmiotami, czyli Polskim Bankiem Apeksowym, spółkami Ursus i Polnord oraz nad Getin Noble Bank, przekształconym w VeloBank – powiedział prezes NIK Marian Banaś.
Problemy z Polskim Bankiem Apeksowym
Polski Bank Apeksowy miał być bankiem zrzeszającym dla banków spółdzielczych, będącym alternatywą dla już istniejących banków zrzeszających, czyli Spółdzielczej Grupy Bankowej i Banku Polskiej Spółdzielczości. Jak powiedział wicedyrektor delegatury NIK w Białymstoku – która przeprowadziła kontrolę – Wojciech Zambrzycki, PBA napotkał problemy przy procedurze uzyskiwania pozwoleń i licencji. „Postępowania administracyjne dotyczące ww. zgód i zezwoleń prowadzono nieprawidłowo lub z naruszeniem przepisów m.in. Kodeksu Postępowania Administracyjnego. 31 października 2016 r. do UKNF wpłynął wniosek 56 banków spółdzielczych o wydanie zezwolenia na utworzenie PBA. Po ponad roku KNF – dwoma głosami za i aż przy sześciu wstrzymujących – wydała decyzję zezwalającą” – podał NIK w informacji na temat wyników kontroli.
Kontrolerzy zwrócili uwagę na fakt, że wpływ na długość postępowania miały działania przewodniczącego KNF. Pomimo że już w sierpniu 2017 r. Departament Licencji Bankowych uzgodnił z Departamentem Prawnym projekt decyzji KNF o utworzeniu PBA, miesiąc później ówczesny przewodniczący podjął n decyzję o przekazaniu wniosku PBA o wydanie zezwolenia na jego utworzenie do ponownego zbadania przez Departamentem Prawnym.
- Ta decyzja wydłużyła postępowanie o 3 miesiące, a decyzja wydana przez departament prawny była tą samą decyzją, którą departament licencji bankowych przygotował wcześniej – powiedział Wojciech Zambrzycki.
Ostatecznie KNF wydała decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na rozpoczęcie działalności przez PBA. Kontrolerzy NIK ocenili, że nierzetelne były działania Urzędu KNF w zakresie terminu skierowania zapytania, dotyczącego wysokości składki, jaką powinien wnieść PBA do Bankowego Funduszu Gwarancyjnego i że KNF zbyt późno i nierzetelnie poinformowała PBA o przesłankach mogących skutkować niewydaniem zezwolenia na rozpoczęcie działalności.
Zastrzeżenia NIK w sprawie procedowania KNF nad wnioskiem o licencję dla Polskiego Banku Apeksowego nie są niczym zaskakującym ani nowym. Już w 2022 r. NSA stwierdził, że nadzór uchybił procedurze rozpatrując wniosek spółdzielców o uruchomienie zrzeszenia bankowego.
Ważny jest jednak kontekst sprawy. Początki PBA sięgają 2016 r., kiedy rząd PiS zmienił szereg zapisów w ustawie o BFG, w tym dotyczący minimalnego progu kapitałowego dla zrzeszeń banków spółdzielczych o połowę. W tamtym czasie istniały dwa zrzeszenia banków spółdzielczych. Kilka lat wcześniej było ich trzy, ale trzeci, Mazowiecki Bank Regionalny, był za słaby na samodzielny byt i został wchłonięty przez zrzeszenie z Poznania – SGB. Generalnie tendencja na rynku, wspierana przez nadzór była taka, żeby banki spółdzielcze konsolidować wokół silnych podmiotów niż rozdrabniać.
Nie wszyscy spółdzielcy popierali ten pogląd. W 2017 r. skrzyknęła się grupa 100 banków spółdzielczych, która potem skurczyła się do 56, i założyła PBA. W listopadzie KNF przystąpił do głosowania nad wnioskiem o przyznanie licencji nowej instytucji. I tu doszło do kuriozalnej sytuacji. Za głosowało dwóch członków komisji, reszta – 6 osób – wstrzymała się od głosu, w tym przewodniczący nadzoru i dwóch jego zastępców. Szefem KNF był wówczas Marek Ch. Rok później, jesienią 2028 r. został zatrzymany w związku z głośną aferą wokół grupy Getin Bank. Leszek Czarnecki, główny akcjonariusz grupy, nagrał potajemnie rozmowę z Markiem Ch., w której miał on złożyć inwestorowi propozycję korupcyjną.
W trybie pilnym, nowym przewodniczącym został wybrany Jacek Jastrzębski. Pierwsze głosowanie w jakim brał udział jako szef nadzoru dotyczyło właśnie PBA. W listopadzie 20218 r. kończył się roczny termin w jakim KNF powinna dać, lub odmówić zgody na uruchomienie banku. Podczas głosowania znowu zabrakło jednomyślności w nadzorze. Stosunkiem 4:3 Komisja odmówiła zgody na start banku „z uwagi na stwierdzony brak należytego przygotowania organizacyjnego do rozpoczęcia działalności, niedysponowanie odpowiednimi warunkami do przechowywania środków pieniężnych i innych wartości, z uwzględnieniem zakresu i rodzaju prowadzonej działalności bankowej oraz niespełnianie warunków określonych w decyzji o wydaniu zezwolenia na utworzenie banku” – czytamy w uzasadnieniu.
Problem w tym, że KNF miała czas na zajęcie się wnioskiem do 21 listopada, bo wtedy upływał roczny termin na ustosunkowanie się do sprawy. Głosowanie, zakończone czarną polewką dla spółdzielców, odbyło się 27 listopada.
Na ewidentne niedotrzymanie terminów zwrócił uwagę najpierw WSA, a potem NSA. Sądów administracyjnych nie interesował fakt, że nadzór działał w tamtym czasie w warunkach chaosu i borykał się z drastycznym kryzysem wizerunkowym, po podsłuchowej aferze i aresztowaniu przewodniczącego. Inna sprawa, że nadzór w ogóle dopuścił do zawiązania trzeciego zrzeszenia, podczas gdy super pilnym problemem z jakim mierzył się sektor spółdzielczy była słabość kapitałowa banków. Powstanie PBA nie zwiększało odporności rynku.
Skutkiem zaniechań były straty finansowe z tytułu kosztów poniesionych przez banki na powstanie PBA.
NIK o nadzorze nad Polnordem: UKNF odmawiał rozpatrywania skarg
W przypadku Polnordu – jak wskazano na konferencji prasowej – nadzór KNF „ograniczał się do działań formalnych, którymi objęto jedynie ocenę wywiązywania się spółki z obowiązków informacyjnych i sprawozdawczych”. Zdaniem kontrolerów NIK, nadzór finansowy nie prowadził systematycznej analizy sprawozdań finansowych Polnordu mimo corocznych złych wyników finansowych spółki.
NIK przypomniała, że w latach 2019-2021 do UKNF „docierały liczne sygnały i skargi od mniejszościowych akcjonariuszy Polnordu wskazujących na kuriozalną sytuację, w której zarząd spółki, powołany głosami podmiotów Skarbu Państwa, inkasował milionowe wynagrodzenia, gdy ta generowała ogromne straty”. Izba przypomniała, że zgłaszający wskazywali na możliwe działanie na szkodę spółki i jej akcjonariuszy. Tymczasem UKNF dopiero dwa lata po tym, jak kontrolujące Polnord podmioty – PZU, BGK i PKO BP – zawarły porozumienie o sprzedaży Polnordu, dokonał na wniosek mniejszościowych akcjonariuszy analizy przyczyn jego zawarcia i realizacji. Wg NIK, nadzór finansowy nie uwzględnił „wszystkich aspektów, zwłaszcza dotyczących zależności między sygnatariuszami a podmiotami zależnymi będącymi akcjonariuszami Polnordu oraz przysługującej im łącznej liczbie akcji i głosów na walnym zgromadzeniu”.
„W efekcie nie rozpatrzono ewentualnego problemu przekroczenia progu 33 proc. i wynikających z tego obowiązków związanych z transakcjami na znacznych pakietach akcji. Urząd odmawiał rozpatrywania skarg, traktując je jak informacje od »nieprofesjonalnych uczestników rynku finansowego« i powołując się na wewnętrzny komunikat. Zdaniem NIK, żaden przepis prawa nie upoważnił Przewodniczącego KNF do dzielenia obywateli na kategorie i ignorowania ich skarg, co stanowi naruszenie zasad praworządności i równości. W jednym z przypadków odpowiedzi na skargę udzielono dopiero po 118 dniach, co stanowi rażące naruszenie przepisów KPA” – czytamy w informacji NIK.
Izba podkreśliła, że UKNF nie tylko nie reagował, ale także nie udzielał inwestorom niezbędnych informacji, choć zgodnie z KPA organ administracji publicznej ma obowiązek pouczać strony o ich prawach. Zaniechano również przekazania skarg do właściwego organu, czyli rady nadzorczej spółki, która ma kontrolować zarząd.
„Najpoważniejsze zastrzeżenia NIK budzi jednak decyzja o wycofaniu akcji Polnordu z obrotu giełdowego. UKNF wydał na to zgodę, mimo świadomości toczącego się w sądzie sporu o unieważnienie uchwały w tej sprawie. Urząd, wbrew własnym wytycznym, nie zawiesił postępowania. Ocenił pozew sądowy jako obarczony brakami formalnymi, co w ocenie NIK było działaniem bezprawnym i stanowiło rażące naruszenie przepisów nakazujących zawieszenie postępowania w obliczu zagadnienia wstępnego” – czytamy w opinii NIK.
Działania KNF pogłębiły problemy Ursusa
Zastrzeżenia kontrolerów Izby wzbudził także nadzór KNF nad spółką Ursus. NIK zwróciła uwagę, że nadzór złożył zawiadomienie do Prokuratury Okręgowej w Warszawie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na ujawnieniu oraz wykorzystaniu informacji poufnej w obrocie akcjami spółki, ale nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podstawą zawiadomienia była jedynie analiza wewnętrzna pracowników Urzędu oraz informacje pozyskane z domu maklerskiego.
„Dokumenty przekazane przez Komisję przy zawiadomieniu, m.in. lista osób mających dostęp do informacji poufnych czy lista pełniących obowiązki zarządcze i osób blisko z nimi związanych, były nierzetelne i nie uwzględniały osób mających realny dostęp do informacji dotyczącej wszczęcia wobec spółki Ursus egzekucji komorniczej. Ponadto pomimo uprawnień w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie pozyskano dokumentacji o dostępie do informacji poufnych oraz nie żądano wyjaśnień lub oświadczeń od spółki i osób podejrzanych o nieuprawnione ujawnienie i wykorzystanie informacji poufnej” – oceniła NIK.
Potem KNF podał do publicznej informacji fakt, że złożył zawiadomienie do prokuratury oraz o blokadzie rachunków papierów wartościowych i rachunku pieniężnego. Jednak po tym, jak postępowanie w tej sprawie zostało umorzone, KNF nie opublikowała odpowiedniej informacji. NIK oceniła, że „brak tej informacji miał m.in. wpływ na kurs akcji spółki Ursus, a w konsekwencji na jej upadłość i wycofanie akcji w październiku 2022 r. z obrotu na Giełdzie Papierów Wartościowych”.
„Z ustaleń kontroli NIK wynika, że ze wszystkich 11 zawiadomień przekazanych prokuraturze dotyczących ujawnienia i wykorzystania informacji poufnej w 2019 roku, tylko w przypadku spółki Ursus dokonano łącznego zastosowania uprawnień Komisji polegających na blokadzie rachunków oraz upublicznieniu informacji o złożonym zawiadomieniu” – podała NIK.
Zastrzeżenia do przymusowej restrukturyzacji Getin Noble Banku
NIK skontrolował także nadzór KNF nad przymusową restrukturyzacją Getin Noble Bank, w efekcie której powstał VeloBank. NIK oceniła, że zajmujący się tą procedurą Bankowy Fundusz Gwarancyjny pełnił jednocześnie funkcje organu przymusowej restrukturyzacji, kuratora banku (tymczasowego administratora) oraz gwaranta depozytów bankowych, co „w ocenie NIK mogło prowadzić do konfliktu interesów”. Izba oceniła, że nadzór KNF nad restrukturyzacją był ograniczony.
„Należy podkreślić, że w toku tej kontroli doszło do nieuzasadnionych utrudnień ze strony BFG, który ograniczał kontrolerom NIK dostęp do dokumentacji dotyczącej sprzedaży VeloBanku i wyboru nabywcy. W tej kwestii trwają prace analityczne nad możliwością podjęcia kroków prawnych na podstawie art. 98 ustawy o NIK, tj. utrudniania wykonywania czynności kontrolnych. W toku kontroli ujawniono ryzyka mogące wskazywać na konflikty interesów osób zaangażowanych w proces sprzedaży VeloBanku, jak również na brak transparentności po stronie BFG, co przejawiało się utrudnieniami w kontroli. Te kwestie również pozostają przedmiotem analiz prawnych NIK” – czytamy w informacji NIK.
Zastrzeżenia Izby w sprawie restrukturyzacji byłego banku Leszka Czarneckiego są powtórzeniem orzeczenia WSA w Warszawie z 29 stycznia tego roku. Sąd stwierdził, że decyzja o restrukturyzacji Getin Noble nie została wydana w "warunkach bezstronności", ponieważ mógł zachodzić konflikt interesów między różnymi jednostkami funduszu, pełniącymi funkcję kuratora banku (tymczasowego administratora Getinu), funkcji organu przymusowej restrukturyzacji i funkcji gwarancyjnej. BFG odwołał się od wyroku do NSA.
Nie wiadomo dlaczego NIK ma zastrzeżenia do KNF w sprawie nadzoru nad restrukturyzacją banku, skoro, zgodnie z przepisami, całością procesu kontrolowanej upadłości zarządza BFG.
Warto nadmienić, że resolution Getin Noble była największą tego typu operacją w UE. Szereg działań i procedury był stosowany po raz pierwszy. Proces kontrolowanej upadłości odbywał się za zgoda i pod kontrolą Komisji Europejskiej.
KNF odpowiada na zarzuty NIK: błędna ocena, niewłaściwa interpretacja
Urząd KNF, w odpowiedzi na wyniki kontroli NIK, podał, że NIK „błędnie oceniła zebrany materiał dowodowy, a w niektórych przypadkach niewłaściwie zinterpretowała przepisy prawa”. W efekcie - jak podano w stanowisku KNF - na tej podstawie NIK „błędnie ustaliła stan faktyczny i prawny oraz wysnuła nieprawidłowe wnioski”.
„Kontrolerzy NIK nie uwzględnili określonych faktów, nie ocenili materiału dowodowego w sposób racjonalny, bezzasadnie pominęli istotne okoliczności, pomimo wielokrotnego wskazywania na nie przez UKNF. W niektórych przypadkach NIK nie wykazała dostatecznych dowodów na sformułowanie negatywnej oceny działań KNF” – czytamy w stanowisku KNF.
Nadzór stwierdził także, że „NIK kolejny raz w swoich działaniach kontrolnych dotyczących KNF forsuje własną interpretację przepisów regulujących kompetencje Komisji oraz ustaw sektorowych dotyczących rynku finansowego” i że pomija przy tym zarówno prawo polskie, jak i europejskie, oraz „specyfikę tego rynku”.
„W konsekwencji tego we wnioskach NIK ponownie występuje pomieszanie ról i zakresów obowiązków należących do różnych instytucji i organów państwa: nadzoru finansowego, audytu, organów ścigania oraz sądów” – czytamy w stanowisku KNF.