Jednym z jasno określonych celów dyrektyw telekomunikacyjnych UE jest jak najbardziej masowy dostęp obywateli do usług telekomunikacyjnych po najniższych, ale opłacalnych dla usługodawców cenach. Takie efekty można osiągnąć tylko jedną metodą: wprowadzając konkurencję. Z deklarowaną przez polityków zbieżnością celów z unijnymi zasadniczo nie ma problemu. Ale fakty mówią co innego.
Współczynnik 28,24 abonenta na 100 mieszkańców to zaledwie połowa odpowiedniego wskaźnika w wiodących gospodarkach europejskich. Jednak prawo telekomunikacyjne w pierwszym roku obowiązywania zamraża możliwość rozpoczęcia działalności w tej sferze usług przez każdego, kto chciałby spróbować bardziej radykalnych rozwiązań i odważyłby się przekroczyć obszar gminy.
Zostało to tak umiejętnie zakamuflowane, że zapewne niewielu posłów skłonnych byłoby dzisiaj przyznać, że świadomie poparli taką aranżację.
Nibykoncesje
Pozornie błahe rozbieżności prawa telekomunikacyjnego z dyrektywami unijnymi mają jednak fundamentalne znaczenie dla rozwoju telefonii. Otóż licencje indywidualne, w naszym prawie nazwane zezwoleniami, powinny obejmować jedynie pewne szczególne przypadki, wymienione w artykule 7 Dyrektywy nr 97/13/EC. W pozostałych powinny mieć charakter zezwolenia ogólnego, któremu z pewnymi usterkami odpowiada procedura przyjęta w Polsce dla usług transmisji danych, wymagająca jedynie zawiadomienia URT o planowanym ich świadczeniu.
Koncepcja prowadząca do wydawania zezwoleń dla podmiotów chcących świadczyć usługi telefoniczne wynika z niewłaściwego potraktowania krajowych zasobów numeracji jako tzw. dobra rzadkiego, czyli ograniczonego. Istotnie, choć zasoby krajowej numeracji są skończone, to przy siedmiocyfrowych numerach braki numeracji mogą w Polsce wynikać jedynie ze złego zarządzania tymi zasobami. Siedem cyfr, uwzględniając nawet rozrzutność polegającą na rezerwacji całego miliona na numery skrócone i miliona na numery zaczynające się od zera, pozostawia jeszcze po 8 mln numerów do dyspozycji na każdą strefę.
Prosta arytmetyka wystarczy, by zauważyć, jak gigantyczny to zapas. Jest on oczywiście teoretyczny, co wynika z obecnych cech sieci eksploatowanej przez TP SA.
Operator na smyczy
Patologią w polskim prawie są minioperatorzy, mogący działać jedynie w obrębie pojedynczej gminy (tak mała skala w większości przypadków determinuje fiasko finansowe). Operatorzy ci mogą jedynie korzystać z zasobów numeracji dużego operatora, dysponującego zezwoleniem na danym obszarze, jeżeli ma on wolne zasoby numeracji.
Zapis ten jest swoistą delegacją wyłącznych uprawnień urzędu regulacyjnego na... operatora. Dyrektywy UE są tu w sposób oczywisty racjonalne: albo tworzy się rynek, albo zdaje się startujących operatorów na łaskę i niełaskę już istniejących.
Ponadto, zgodnie z artykułem 10 Dyrektywy nr 97/13/EC, liczba licencji może być jedynie przejściowo ograniczona — na czas niezbędny do udostępnienia odpowiednich zasobów numeracji. Tym samym, odwołanie się do trybu przydzielania numeracji według artykułu 24 ustawy (przetargu) narusza dyrektywę. Udostępnienie potrzebnych operatorowi zasobów numeracji powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, więc przetarg nie ma racji bytu.
Abonent z adresem
Rozbieżność, która dzisiaj wydaje się mało znacząca, w miarę rozwoju rynku może okazać się kolejnym hamulcem konkurencji.
Polska ustawa daje użytkownikowi prawo do zachowania swojego numeru w ramach sieci danego operatora, gdy zmienia on mieszkanie lub siedzibę w obrębie strefy numeracyjnej. Dyrektywy UE nie ograniczają tego prawa do sieci danego operatora.
Oznacza to zupełnie inną filozofię gospodarowania numeracją. UE zakłada, że jest to zasób przeznaczony dla użytkowników, a nie dla operatorów. Polskie prawo nie tylko nie odzwierciedla zmian w technice telekomunikacyjnej, które w znacznej mierze uwolniły zasoby numeracji, lecz konserwuje ograniczenia w konkurencji.
Wykazanie operatorowi, że źle gospodaruje numeracją to konieczność przejścia przez bardzo żmudną i kosztowną procedurę. Jednak tylko wówczas można go pozbawić, decyzją Prezesa URT, przekazanych wcześniej zasobów numeracji. Sprowadzając rzecz do prostego przykładu: Kowalski być może nie będzie mógł zmienić usługodawcy z operatora X na operatora Y, jeśli operator Y nie będzie już dysponował numerami. Nie może bowiem zabrać ze sobą swojego numeru. A dla osób aktywnych i przedsiębiorstw zmiana numeru to spora dolegliwość. Metoda przypisywania numeracji do operatorów w oczywisty sposób zmniejsza szanse nowych podmiotów na przejęcie abonentów od zasiedziałego operatora.
Definicyjna pułapka
Do zaistnienia konkurencji konieczny jest aktywny udział administracji łączności w budowaniu środowiska prawnego sprzyjającego wchodzącym na rynek podmiotom.
System regulacyjny musi wyrównać szanse, a nawet budować preferencje dla nowych podmiotów w obszarach, w których konkurenci muszą współpracować. Dotyczy to nabrzmiałego w Polsce problemu połączenia sieci i rozliczeń międzyoperatorskich.
Problem zaczyna się od definicji operatora o dominującej i znaczącej pozycji rynkowej. Jest on wskazywany przez prezesa URT w porozumieniu z prezesem UOKiK. Skorzystała z tego TP SA i przy próbie ingerencji URT stwierdziła, że zapisy ustawy w tym zakresie jej nie dotyczą, dopóki nie zostanie wskazana decyzją administracyjną.
Zgodnie z prawem
W świetle zapisów ustawy TP SA miała rację, bo artykuł 57.1 nie powinien się w ogóle tam znaleźć. Choć kryteria dla podmiotu dominującego i o znaczącej pozycji rynkowej są zbliżone do prawodawstwa antymonopolowego tak w Polsce jak i w UE, to rozbieżności pojawiają się choćby już na etapie podziału operatorów o znaczącej sile rynkowej — na rynki usług powszechnych, łączy dzierżawionych, telefonii ruchomej i krajowych połączeń międzyoperatorskich.
Takiego podziału nie ma w dyrektywach Unii Europejskiej. Ponadto wydzielanie obszaru telekomunikacji z prawa antymonopolowego nie harmonizuje z prawodawstwem UE. W tym rozwiązaniu cały proces nabywania przez URT mocy decyzyjnej w stosunku do dominującego operatora został rozciągnięty w czasie — z korzyścią dla TP SA.
Obstrukcja
Dyrektywy UE wymagają od operatorów dysponujących SMP publikowania standardowej oferty rozliczeń międzyoperatorskich (RIO), w której regulator może narzucić zmiany, tam gdzie jest to uzasadnione. Polska ustawa zawęża kompetencje URT, który może jedynie w drodze decyzji administracyjnej, a więc służy od niej odwołanie, odmówić zatwierdzenia RIO, gdyby pozostawało ono w sprze-czności z prawem. Ponadto, zakres dla RIO ma być określony w rozporządzeniu ministra. A rozporządzenia się spóźniają.
Dla dominującego operatora sytuacja zawieszenia w próżni lub nie zatwierdzonego RIO jest bardzo korzystna, gdyż uniemożliwia konkurentom skuteczne dążenie do zawarcia umowy międzyoperatorskiej.
Andrzej Piotrowski dyrektor IeG w Centrum im. Adama Smitha