W wymiarze ekonomicznym 500+ to symbol polityki większej redystrybucji i wsparcia dla uboższych grup społecznych. W wymiarze politycznym to najlepszy przejaw wykorzystywania transferów do zdobywania głosów. W wymiarze strategicznym natomiast jest to najbardziej wyrazisty objaw niezdolności państwa do osiągania założonych celów. To symbol sukcesów - takich jak spadek ubóstwa, i porażek - jak spadek dzietności.
Dyskusja o 500+ ogniskuje wszystkie istotne wyzwania związane z polityką gospodarczą. Zwolennicy programu będą go bronić jak najważniejszej świątyni, a przeciwnicy - widzieć w tym przejaw największych słabości.
Program ma niewątpliwie jasne i ciemne strony. Spadek ubóstwa wśród dzieci od 2016 r. był gwałtowny i musiał przełożyć się na zwiększenie szans awansu społecznego dla setek tysięcy osób. Możliwe, że otwarcie szans przed tyloma dziećmi samo w sobie uzasadnia istnienie programu, ale jednocześnie trudno nie dostrzec, że jest on dość cynicznym narzędziem politycznym służącym maksymalizacji wyniku wyborczego. Gdyby było inaczej, byłby corocznie waloryzowany, tak jak emerytury i inne świadczenia społeczne. Jest on tymczasem zmieniany wyłącznie w latach wyborczych. Co więcej, finansowanie programu odbywa się dzięki redukcji wydatków na istotną politykę rozwojową, m.in. edukację. Im więcej czasu mija, tym bardziej widoczne są słabości, a mniej mocne strony.
Poniżej pokazuję, w jaki sposób transfer 500+ zmienił Polskę. Niestety, nie ma zbyt wielu dokładnych badań mikroekonomicznych, które pozwalałyby na szczegółową ewaluację poszczególnych kanałów oddziaływania. Porównałem więc, jak zmieniła się Polska od 2016 r. na tle regionu, a konkretnie — jak różnica między Polską a średnią dla Europy Środkowej zmieniła się między latami 2010-16 a 2017-21 (lub 2022, w zależności od dostępności danych). Zakładam, że te zmiany w jakiejś mierze uchwyciły wpływ programu 500+, a przynajmniej pozwalają zweryfikować, czy jego cele oraz ostrzeżenia jego przeciwników znajdują widoczne potwierdzenie w danych makroekonomicznych. Proszę nie traktować tego jak dokładnej ewaluacji, lecz bardziej jak wskazówkę, gdzie szukać sukcesów i problemów związanych z transferem.
Jak rząd sfinansował 500+ przez ograniczenie innych wydatków
Transfer 500+ sprawił, że Polska szybko awansowała z pozycji ciemięgi na pozycję lidera pod względem wydatków społecznych, szczególnie na politykę rodzinną. W ciągu kilku lat zwiększyły się z około 1 proc. w relacji do PKB do niemal 3 proc. To ogromna zmiana. Od 2024 r. program 800+ będzie kosztował niemal 2 proc. PKB — połowę tego, co wydatki na inwestycje publiczne czy obronę narodową, jedną trzecią wydatków na zdrowie.
Wielu ekonomistom wydawało się, że sfinansowanie tak dużego programu będzie niemożliwe bez wywołania dużej nierównowagi w finansach publicznych. To była jednak błędna ocena. Ogólna równowaga budżetowa nie została istotnie zaburzona, ponieważ program nie zwiększył istotnie wydatków publicznych w relacji do PKB. Wskaźnik w ogóle nie zwiększył się od 2016 r., a w porównaniu z innymi krajami regionu wzrósł nieznacznie — o 0,4 pkt proc. Okazało się bowiem, że rząd finansuje wyższe wydatki na politykę rodzinną poprzez ograniczanie wydatków na inne cele.
Tutaj potrzebne jest istotne wyjaśnienie. Rząd nie ograniczał wydatków na inne cele w ujęciu realnym, ale w relacji do PKB. Przy wysokim wzroście PKB te zmiany nie są tak bardzo odczuwalne, jak byłyby w warunkach niskiego wzrostu gospodarczego. Dlatego bardzo dobre wyniki gospodarcze, które w dużej mierze były efektem wzmacniania pozycji Polski w międzynarodowych łańcuchach dostaw, znacząco ułatwiły dokonanie zmian w strukturze wydatków publicznych. Grupy tracące, takie jak pracownicy edukacji, specjaliści administracji publicznej czy nawet armia, nie odczuwały realnej redukcji wydatków publicznych, więc nie miały istotnych bodźców do rewolty. Choć problemy wynikające z niedofinansowania tych dziedzin stają się coraz bardziej widoczne.
Spójrzmy więc, gdzie stopa wydatków publicznych się obniżała. Najbardziej widoczne jest to w edukacji, gdzie wydatki spadły o 0,4 pkt proc. PKB, podczas gdy w innych krajach regionu rosły. W przeszłości Polska była liderem regionu pod względem finansowania edukacji, co widoczne jest m.in. w bardzo dobrych wynikach polskich uczniów na tle międzynarodowym (potwierdzają to badania OECD). Teraz stopniowo tracimy tę pozycję. Wyraźnie więcej niż wcześniej na edukację zaczęły wydawać Czechy, stabilną stopę wydatków utrzymują Węgry. Skutki będą widoczne za 10-20 lat.
Inną nieoczywistą dziedziną, w której było widać skutki wypłukiwania wydatków przez program 500+, jest obrona narodowa, dziś oczko w głowie rządzących. Stopa wydatków na obronę nie zmieniła się w całej dekadzie do 2021 r., a w innych krajach regionu rosła w reakcji na zwiększające się zagrożenie związane z agresją Rosji na Ukrainę trwającą od 2014 r. Istotny wzrost wydatków na obronę widać było szczególnie w Rumunii i Słowacji, czyli krajach graniczących z Ukrainą. Jeszcze w 2010 r. ich średnia stopa w tych krajach była dwukrotnie niższa niż w Polsce, natomiast w 2021 r. już jej dorównała. Polski rząd wykazał się uśpioną czujnością, co widać było w 2022 r., kiedy stopa wydatków na obronę została gwałtownie podniesiona, a finansowanie armii nadrabiało zaległości z poprzednich lat.
Trzeba więc zdać sobie sprawę z faktu, że wszelkie nowe duże programy wydatkowe są w polskich warunkach finansowane poprzez redukcję znaczenia innych dziedzin polityki publicznej. Polska jest krajem strukturalnie niezdolnym do zwiększania dochodów podatkowych — podnoszeniu podatków sprzeciwia się zdecydowana większość wyborców, żadna partia, nawet Lewica, nie ma w istotnych punktach programu planów podnoszenia danin. Transfery społeczne będą więc w perspektywie wieloletniej finansowane zmniejszeniem alokacji funduszy na usługi publiczne.
Wyższej dzietności nie ma, ale jest mniej ubóstwa
Głównym celem programu 500+ było zwiększenie dzietności. Zostało to zapisane w programie wyborczym PiS z 2015 r. Pomysł takiego transferu powstał wiele lat wcześniej i był lansowany jako instrument zachęcania Polaków do posiadania większej liczby dzieci. W 2013 r. np. ekonomista Krzysztof Rybiński proponował wprowadzenie transferu 1000 zł na każde dziecko jako remedium na niską dzietność. Dopiero później politycy prawicy tłumaczyli, że cele programu są wielorakie i zawierają w sobie również redukcję ubóstwa i inwestycję w kapitał ludzki.
Niestety, główny cel programu nie został zrealizowany nawet w minimalnym stopniu. Dzietność w Polsce nie zmieniła się w ostatniej dekadzie, a na tle innych krajów regionu nawet minimalnie spadła. Transfer na dzieci jako element polityki demograficznej się nie sprawdził. Może nie powinno nas to bardzo zaskakiwać — badania wskazują, że programy finansowe wspierające dzietność cechują się bardzo wysokimi kosztami i umiarkowaną skutecznością.
To jednak nie oznacza, że program należy ocenić jako porażkę. Jego aspekt redystrybucyjny i socjalny jest ważny, nawet jeżeli nie był od początku akcentowany jako najważniejszy. Istotnym argumentem za redystrybucją jest częściowe zabezpieczenie gospodarstw domowych z niskimi dochodami. Liczba dzieci w rodzinach jest bardzo zróżnicowana. Ponieważ posiadanie dzieci zwiększa ryzyko niskich dochodów na członka rodziny, można wnioskować, że z uwagi na argumenty redystrybucyjne powinniśmy wspierać rodziny z dziećmi.
I rzeczywiście ubóstwo dzieci w Polsce wyraźnie się obniżyło w ostatniej dekadzie. Jeszcze w 2010 r. stopa ubóstwa wśród osób poniżej 16 roku życia wynosiła 30 proc., a 10 lat później była niższa o połowę. Polska prawie dogoniła pod tym względem Czechy, najzamożniejszy kraj regionu, który od zawsze cechował się znacznie niższymi wskaźnikami ubóstwa i nierówności z powodu wyższych dochodów i odmiennej struktury społecznej (wyższy udział ludności miejskiej i regionów uprzemysłowionych). To oznacza, że w Polsce niemal milion dzieci wyszło z ubóstwa i trudno tego nie docenić. Ten milion to osoby, które w przyszłości będą prawdopodobnie zdrowsze, lepiej wykształcone i przystosowane do życia w społeczeństwie, bardziej produktywne. Ograniczanie ubóstwa podnosi potencjał gospodarczy kraju.
Tu jednak pojawia się kilka pytań. Przede wszystkim, czy redukcja ubóstwa nie jest po prostu skutkiem postępu gospodarczego, który wystąpiłby tak czy inaczej? Porównując Polskę z innymi krajami regionu, widać spadek stopy ubóstwa dzieci o około 3 pkt proc., co w przełożeniu na liczbę dzieci oznacza około 100 tys. osób wychodzących z biedy. To dużo, ale zauważalnie mniej niż milion. Niektóre efekty transferów możemy mylić ze skutkami rozwoju, który nastąpił w całym regionie bez względu na rodzaj prowadzonej polityki.
Drugie pytanie — jeżeli celem jest redukcja ubóstwa, to dlaczego program nie jest regularnie waloryzowany i nie ma wpisanej ustawowej waloryzacji? Odpowiedź może być taka — jest to program wykorzystywany elastycznie przez rząd do zdobywania poparcia przed kolejnymi wyborami. Inna sprawa, że w ten sposób powstała większość filarów współczesnego państwa dobrobytu. Wobec programu New Deal prezydenta Franklina D. Roosvelta z lat 30. XX wieku, który stał się symbolem zmiany roli państwa w życiu społecznym, też wysuwano oskarżenia, że jest on nakierowany na cele wyborcze.
Trzecie ważne pytanie — skoro głównym efektem programu 500+ było ograniczenie ubóstwa, to czy nie należałoby uznać tego za główny cel i dostosować narzędzia? Ekonomista Michał Brzeziński, zajmujący się na Uniwersytecie Warszawskim badaniem nierówności, argumentował wielokrotnie, że skrajne ubóstwo można w Polsce wyeliminować całkowicie za ułamek kosztu programu 500+. Choć uważa jednocześnie, że kierowanie programów społecznych wyłącznie do osób uboższych jest generalnie mało realistyczne z politycznego punktu widzenia (opinie pochodzą z wywiadu dla portalu gazeta.pl).
Oceną tego, co realistyczne, a co nie, powinni zajmować się politycy. W tym miejscu możemy zauważyć, że na problem ubóstwa skierowano strumień pieniądza nieproporcjonalnie duży w relacji do skali wyzwania i przez to też prawdopodobnie mało efektywny.
Aktywność zawodowa może nieznacznie cierpieć na bezwarunkowych transferach
Jednym z głównych argumentów przeciwko wprowadzaniu uniwersalnego transferu był ten o potencjalnym zniechęcaniu ludzi do pracy. Jeżeli transfer podnosi dochody bezwarunkowo, to jednocześnie podnosi graniczny poziom wynagrodzenia, od którego osoba jest gotowa zaakceptować ofertę pracy. To może zmniejszać liczbę osób chętnych do pracy, ale też z drugiej strony podnosić pozycję przetargową pracowników wobec pracodawców i prowadzić do wyższych wynagrodzeń.
Na szczęście nie widać, by w Polsce doszło do istotnego ograniczenia ogólnej aktywności zawodowej. Wręcz przeciwnie — odsetek osób aktywnych w grupach wiekowych zdolnych do pracy systematycznie rósł w latach 2010-22. W relacji do innych krajów regionu stopa aktywności zmieniła się tylko nieznacznie — o -0,3 pkt proc.
Spadek aktywności jest jednak wyraźnie widoczny w niektórych grupach społecznych. Widać pewne potencjalnie negatywne objawy programu 500+ w aktywności kobiet w wieku 25-49 lat, a szczególnie tych z niskim wykształceniem. Nie musi to być argument przeciwko transferom, ale to zjawisko pokazuje, że mogą one prowadzić do skutków ubocznych, którym powinno się zaradzić innymi narzędziami. Kłopot polega na tym, że tych narzędzi państwo nie ma za wiele.
Jednocześnie niespecjalnie widać wpływ transferu 500+ na pozycję rynkową osób zajmujących niską pozycję na drabinie dochodów. Wskaźniki nierówności dochodowych, a szczególnie płacowych nie zmniejszyły się w Polsce w ostatniej dekadzie. Nie wygląda na to, by tort, jakim jest dochód wytwarzany w kraju, był dzielony w sposób istotnie bardziej zrównoważony niż do 2016 r.
Chciałbym, żeby wnioski z tej analizy każdy wyciągnął sam w zależności od swoich preferencji. Analiza ekonomiczna może dostarczać argumentów, ale nie wszystkich odpowiedzi. Program 500+ na pewno dokonał wyłomu w tradycyjnym sposobie myślenia o polityce społecznej, umożliwiając redukcję ubóstwa. Jednocześnie te efekty wydają się mizerne w stosunku do nakładów, szczególnie jeżeli weźmie się pod uwagę koszty uboczne i wypłukiwanie innych wydatków. Z mojej perspektywy nadszedł czas na strategiczne przemyślenie sensowności tej pozycji w polskim budżecie.