Teorie ekonomiczne nieczęsto trafiają pod strzechy, ale jeśli są wystarczająco proste — i wystarczająco łatwo użyć ich do krytyki nadmiernego fiskalizmu państwa — sytuacja wygląda inaczej.
W połowie lat 70. Amerykanin Arthur Laffer stworzył koncepcję, według której podwyżki podatków nie muszą prowadzić do zwiększenia dochodów państwa, a obniżki — do ich zmniejszenia, istnieje bowiem poziom obciążeń fiskalnych, powyżej którego aktywność gospodarcza, przynajmniej ta legalna, zaczyna wygasać. Wszystko dlatego, że wraz ze wzrostem obciążeń fiskalnych przedsiębiorcy czy ich klienci coraz chętniej uciekają do szarej strefy, na czym traci budżet.
Krzywa Laffera, choć często podważana, stała się koronnym argumentem m.in. w walce z podwyżkami akcyzy, a na sztandary wzięły ją globalne koncerny tytoniowe. Przy wsparciu koncernu Philip Morris International (PMI) amerykański ekonomista opublikował w tym roku „Podręcznik o międzynarodowym opodatkowaniu papierosów”, w którym przekonuje, że krajowe rządy powinny samodzielnie kształtować politykę podatkową wobec branży tytoniowej i bardzo ostrożnie zwiększać obciążenia fiskalne, by zapobiec rozwojowi nielegalnej produkcji i konsumpcji.
Amerykańskie rady
Publikacja tytoniowego podręcznika przez Arthura Laffera zbiega się z nawoływaniami Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) do Mniej papierosów, mniej pieniędzy rozpoczęcia wspólnej, międzynarodowej akcji podwyższania akcyzy na papierosy — by stanowiła ona minimum 70 proc. ceny paczki. WHO w maju tego roku apelowała do wszystkich rządów na świecie o podniesienie papierosowych podatków, wyliczając, że zwiększenie ich o przeciętnie połowę w ciągu zaledwie trzech lat zmniejszyłoby globalną liczbę palaczy o prawie 50 mln i uratowało przed śmiercią od chorób odtytoniowych 11 mln osób.
Według WHO, wysokie ceny papierosów działają odstraszająco przede wszystkim na młodych ludzi, którzy ze względu na nie mogą nigdy nie zacząć palić. Tymczasem z powodu palenia co roku na całym świecie umiera 6-8 mln osób, w tym 0,6 mln biernych palaczy. Autor krzywej Laffera z propozycjami WHO zdecydowanie się nie zgadza i podkreśla, że „jeden rozmiar nie pasuje na każdego”.
Przy kształtowaniu polityki akcyzowej trzeba bowiem, jego zdaniem, brać pod uwagę lokalną specyfikę, trendy gospodarcze i demograficzne czy, wreszcie, poziom cen u sąsiadów.
„Rekomendacja WHO prowadziłaby do drakońskich i arbitralnych podwyżek podatków w niemal wszystkich krajach, jednocześnie zwiększając w nich różnice w cenach detalicznych, co stanowiłoby kolejny impuls do rozwoju nielegalnego handlu” — głosi publikacja Arthura Laffera.
Grecki przykład
Amerykański ekonomista zgadza się jednak z innym postulatem WHO — obniżaniem części ad valorem w papierosowej akcyzie (czyli procentu od detalicznej ceny paczki), przy jednoczesnym podwyższaniu stałej dla wszystkich papierosów części kwotowej.
Prowadzi to do spłaszczenia cen na rynku i, tak w przypadku Grecji, jak i Polski, wspierane jest przez koncern PMI, dominujący w najdroższym segmencie. Pozostałe koncerny, sprzedające tańsze papierosy, zazwyczaj są przeciw takim rozwiązaniom.
„Z punktu widzenia wpływów budżetowych, kwotowe podejście do opodatkowania wyrobów tytoniowych gwarantuje, że od wszystkich produktów z tej samej kategorii (np. od papierosów) pobierany będzie taki sam podatek. Kwotowa struktura akcyzy — lub przynajmniej taka, w której składnik kwotowy jest duży — zmniejsza chęć konsumentów do przechodzenia do niższych kategorii cenowych i sprawia, że dochody budżetowe uniezależniają się od gier cenowych koncernów” — twierdzi Arthur Laffer.
Jednym z koronnych przykładów na potwierdzenie jego teorii ma być Grecja, która w 2010 r., dotknięta kryzysem finansowym, zaczęła gwałtownie podnosić akcyzę na wyroby tytoniowe i w ciągu kolejnych dwóch lat aż siedem razy zmieniała stawki podatku, w części kwotowej zwiększając ją niemal czterokrotnie. W efekcie, według danych KPMG (z raportu „Project Star”, sponsorowanego przez PMI), udział szarej strefy skoczył z 3 do 13,4 proc. rynku, a wpływy budżetowe po górce w 2011 r. zaczęły gwałtownie spadać. Grecki rząd zareagował na to w listopadzie 2012 r., obniżając część procentową akcyzy z ponad 50 do 20 proc. i podwyższając część kwotową. Spadki wpływów budżetowych niemal od razu wyhamowały.
Polskie spadki
Akcyza na papierosy również w Polsce składa się z dwóch części: procentowej (czyli odsetka detalicznej ceny paczki — od 2009 r. to 31,41 proc.) oraz kwotowej (liczonej od 1000 sztuk papierosów — od początku tego roku to 206,76 zł). Choć krajowe rządy samodzielnie prowadzą politykę akcyzową, w przypadku Polski swoje trzy grosze dorzuca Unia Europejska. Zgodnie z jej wymogami, w cenie papierosów akcyza musi stanowić co najmniej 60 proc. i wynosić minimum 90 EUR na 1000 sztuk. Polska na dojście do tego progu miała czas do końca 2017 r., ale coroczne podwyżki podatku sprawiły, że osiągnęła go już w tym roku.
Nie obyło się jednak bez skutków ubocznych. W ubiegłym roku z akcyzy od wyrobów tytoniowych do kasy państwa trafiło 18,2 mld zł, czyli o 373 mln zł mniej niż rok wcześniej i ponad 0,5 mld zł mniej, niż zakładano w znowelizowanej ustawie budżetowej.
Jacek Kapica, wiceminister finansów odpowiedzialny za politykę akcyzową, tłumaczył jednak, że zmniejszenie wpływów nie jest tragedią, bo akcyza to również fiskalny instrument, który ma ograniczać palenie papierosów — i tę rolę spełnia. Po sześciu miesiącach tego roku wpływy z akcyzy tytoniowej wynoszą 8,641 mld zł, o 0,3 proc. więcej niż w ubiegłym roku — a Ministerstwo Finansów po raz pierwszy od lat zapowiedziało, że nie będzie w tym roku podnosić papierosowej akcyzy i wyhamuje z kolejnymi podwyżkami, by dostosować je do inflacji.
— Osiągnęliśmy już minimum akcyzowe, wymagane przez Unię Europejską, więc ten bodziec do podwyżek zniknął — mówił w maju Jacek Kapica. Priorytetem ma się stać teraz uszczelnianie systemu — ograniczanie przemytu i nielegalnej produkcji czy dostosowanie do rynkowych realiów akcyzy na cygara, której niski poziom i struktura (podatek płaci się od sztuki, niezależnie od jej wagi) sprawił, że na rynku pojawiły się bardzo duże „cygara imprezowe”, z których tytoń wykorzystywany jest do skręcania papierosów. Wbrew postulatom PMI — i Arthura Laffera — resort finansów nie zamierza jednak obniżać części procentowej akcyzy, choć był tego bardzo bliski pod koniec 2012 r., co spotkało się z ostrymi protestami pozostałych koncernów: British American Tobacco, Imperial Tobacco i JTI.