W czwartek Sejm przyjął łącznie 28 poprawek Senatu do budżetu. Ustawa trafi teraz na biurko prezydenta i Andrzej Duda będzie miał siedem dni na jej podpisanie. To jedyna ustawa, której głowa państwa nie może zawetować, ale może ją skierować do Trybunału Konstytucyjnego przed podpisaniem z prośbą o zbadanie zgodności przepisów z Konstytucją. I jest bardzo duże prawdopodobieństwo, że tak się właśnie stanie w tym roku.
Chodzi o zmiany wprowadzone do ustawy w Sejmie, a konkretnie radykalne cięcie wydatków niektórych instytucji państwowych, na które rząd przygotowując projekt budżetu nie ma wpływu. Jedną z takich instytucji, potocznie nazywanych świętymi krowami, był właśnie Trybunał Konstytucyjny. Posłowie koalicji rządowej zredukowali do zera wydatki na wynagrodzenia dla osób zasiadających w Trybunale tłumacząc, że ich zdaniem nie mają one legitymacji, by tam zasiadać. Ale posłowie opozycji uważają, że to zamach na niezależny TK i jest bardzo prawdopodobne, że prezydent Andrzej Duda wywodzący się z tego samego środowiska podzieli tę opinię.
Budżet w TK, jak rząd zarządza państwem?
Jeśli prezydent skorzysta ze swojego prawa i prześle budżet do Trybunału, to TK będzie miał dwa miesiące na wydanie orzeczenia w tej sprawie. Co to oznacza dla funkcjonowania państwa?
- Tę kwestię reguluje Konstytucja w artykule 219 ustęp 4. Przepis ten stanowi, że jeżeli ustawa budżetowa nie weszła w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego, to Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy budżetowej, w tym przypadku projektu, który był wniesiony do Sejmu 30 września 2024 roku – tłumaczy w rozmowie z Pulsem Biznesu prof. Ryszard Piotrowski z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.
Zatem w takiej sytuacji wysiłki posłów spełzłyby na niczym: budżetowe święte krowy, przynajmniej do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał, gospodarowałyby na podstawie stworzonych przez siebie projektów planów finansowych. A więc również pieniądze na wynagrodzenia członków TK musiałyby się znaleźć, przynajmniej przez dwa pierwsze miesiące roku.
Ale z drugiej strony nieskuteczne byłoby też zwiększenie niektórych wydatków. Posłowie zabrali pieniądze instytucjom i przekazali je na inne cele. W sumie z budżetów tzw. świętych krów ujęli 335,5 mln złotych. Trafiły one przede wszystkim na rezerwy ogólne i celowe, w których „schowane” są koszty usuwania skutków powodzi. Do działu „różne rozliczenia”, w którym zawiera się lwia część rezerw, przesunięto prawie 127 mln złotych. Nieco mniej, bo dodatkowe 100 mln złotych, dostało szkolnictwo wyższe i nauka. O 60 milionów zł zwiększono nakłady na wspieranie rodzin. O ponad 49 mln zł posłowie zwiększyli wydatki budżetu na ochronę zdrowia.
Budżet niezgodny z konstytucją, co to oznacza?
Najpóźniej po dwóch miesiącach od przesłania ustawy przez prezydenta Trybunał będzie jednak musiał wydać jakąś decyzję. Są trzy warianty takiego rozstrzygnięcia. Pierwszy: budżet jest zgodny z konstytucją. Wtedy prezydent musi go podpisać i ustawa wchodzi w życie. Drugi wariant to uznanie budżetu za niezgodny z ustawą zasadniczą. Prezydent w takiej sytuacji odmawia podpisania budżetu. Wówczas rząd musiałby błyskawicznie złożyć nowy projekt ustawy w Sejmie, by móc na jego podstawie zarządzać wydatkami i dochodami państwa - do czasu aż parlament uchwali go w formie nowej ustawy.
Ale jest jeszcze trzeci wariant, w którym Trybunał orzeka niekonstytucyjność tylko niektórych przepisów ustawy budżetowej.
- Co do zasady jeśli Trybunał nie orzeknie, że zakwestionowane przepisy są nierozerwalnie związane z całą ustawą, to prezydent może podpisać taką ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją lub zwrócić ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności. Tylko, że nie wiadomo tak do końca, czy ta zasada działa w przypadku budżetu: czy w ogóle w grę wchodzi możliwość zwrócenia ustawy budżetowej Sejmowi – mówi prof. Piotrowski.
- Można przyjąć, że skoro prezydent nie może zawetować ustawy budżetowej, a Rada Ministrów jest tutaj podmiotem szczególnie uprzywilejowanym, bo ma wyłączną inicjatywę ustawodawczą w tym zakresie, to prezydent nie powinien zwracać ustawy budżetowej Sejmowi. Bo ze względu na tę przesłankę rola Sejmu jest tu ograniczona – dodaje konstytucjonalista.
Budżet niekonstytucyjny, czy są nowe wybory?
Nasz rozmówca jednocześnie odrzuca pogląd, głoszony przez niektórych polityków opozycji, że uznanie budżetu za niezgodny z Konstytucją dawałoby prezydentowi prawo do skrócenia kadencji Sejmu i rozpisania nowych wyborów parlamentarnych. Zwraca uwagę, że zgodnie z konstytucją prezydent może zarządzić skrócenie kadencji Sejmu, jeśli nie otrzyma ustawy budżetowej do podpisu w ciągu czterech miesięcy od przedłożenia Sejmowi projektu przez rząd. Ma wówczas 14 dni na podjęcie takiej decyzji.
- No ale to nie wchodzi tutaj w grę. Skoro prezydent miałby skierować przed podpisaniem ustawę budżetową do Trybunału Konstytucyjnego, no to nie mógłby tam skierować czegoś, czego nie otrzymał. Warunek przedstawienia ustawy budżetowej do podpisu w wymaganym terminie zostałby więc spełniony, w związku z tym o skróceniu kadencji Sejmu nie może być mowy – uważa prof. Ryszard Piotrowski.