Gmina Warszawa Centrum: sklep z tanimi gruntami

Maciej Wnuk
27-09-2002, 00:00

W gminie Warszawa Centrum straty — wskutek zbyt taniej sprzedaży samorządowych gruntów — sięgnęły już 400 mln dolarów. To więcej niż szkody szacowane przez likwidatorów FOZZ i mniej więcej tyle co koszt przedłużenia linii stołecznego metra aż do Bielan!

Lata 90. były w stolicy czasem ogromnego deficytu gmachów biurowych, usługowych i mieszkalnych. Nakłady zwracały się chyba najszybciej w Europie, więc ceny ziemi sięgnęły astronomicznych poziomów. Koszt działek przekraczał 1 tys. USD za metr kwadratowy, a w szczególnie atrakcyjnych okolicach dochodził nawet do kilku tysięcy. Sprzedaż gruntów po cenach rynkowych była dla Warszawy szansą uzyskania kapitału, umożliwiającego budowę, a przede wszystkim odbudowę infrastruktury po komunizmie. Szansę tę bezpowrotnie zmarnowano.

Wiele gruntów — zwłaszcza najatrakcyjniejsze w śródmieściu Warszawy — zmieniało właściciela za ułamek wartości. Jak? Dzięki ustawianiu przetargów, zbywaniu ziemi bez przetargu (w szczególności obchodzeniu tzw. ustawy Glapińskiego) i wnoszeniu gruntów aportem do spółek.

W samej gminie Warszawa Centrum w latach 1994-2001 sprzedano podczas przetargów pisemnych około 60 ha gruntów (na metrze kwadratowym samorząd tracił średnio 500 USD w porównaniu ze stawkami komercyjnymi), a ponadto prawie 10 ha — w trybie bezprzetargowym (tu każdy zakupiony metr oznaczał plus-minus 900 USD mniej). Według ostrożnych szacunków przepadło 400 mln USD. Luka ta prawie dorównuje trzyletnim samorządowym wydatkom na gminne inwestycje...

Dokładne uszczuplenie dochodów gminy mogłaby wyliczyć tylko szczegółowa kontrola. Czy ktoś kiedykolwiek ją przeprowadzi? Wydaje się, że dotychczas nikt nie był zainteresowany, by dojść, jak i dlaczego do gminnej kasy nie wpłynęły tak gigantyczne pieniądze.

A przecież mechanizmy zaniżania należności za grunt nie należały do szczególnie finezyjnych czy trudnych do rozszyfrowania. Były za to bardzo skuteczne, gdyż systemy kontroli — m.in. wewnętrznej czy prokuratorskiej — kompletnie zawiodły.

1. Telewizor zamiast miliona

Ustawa o gospodarce nieruchomościami dopuszcza dwa tryby przetargów sprzedaży gruntu: ustny i pisemny. Ustny jest formą licytacji: o zwycięstwie decyduje cena. Licytacja jest przejrzysta, uczciwa i daje największe dochody. Ale warszawskie władze samorządowe wszelkich szczebli z zastanawiającą determinacją unikały jej stosowania. W gminie Warszawa Centrum na nieruchomości przeznaczone do dalszej zabudowy urządzano wyłącznie przetargi pisemne, gdzie, poza wysokością zapłaty, da się ustanowić i inne kryteria. Poza ceną punktowano także: wiarygodność (argument: „aby gruntów nie brały firmy, które nie będą w stanie ich zagospodarować”), koncepcję programowo-przestrzenną („aby gmina miała wpływ na sposób wykorzystania działki”) czy też inne korzyści dla samorządu („aby przy okazji pozyskać środki na społecznie użyteczne cele”).

Argumenty te brzmią sensownie, prawda? Na pozór!

Punktowanie wiarygodności kandydata może mieć sens, gdy gmina jest nabywcą. Ale gdy coś sprzedaje, dominuje jeden przejaw wiarygodności kupca: wypłacalność. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dobrze chroni interesy gminy. Kto nie płaci — nie dostaje gruntu i traci wadium. Kto nie dotrzyma wyznaczonych terminów zabudowy — musi się liczyć z karami finansowymi. Kto nie reguluje opłat za użytkowanie wieczyste — może nawet stracić działkę. Wystarczy po prostu egzekwować przepisy. Rozumowanie, że warto sprzedać komuś grunt taniej, bo jest „bardziej wiarygodny”, nie znajduje ekonomicznego uzasadnienia.

A koncepcja zagospodarowania działki? Gmina ustala sposób zabudowy terenu w planach zagospodarowania przestrzennego. Plany te mogą mieć drobiazgową szczegółowość. Ocena koncepcji programowo-przestrzennej przez komisje przetargowe ma tyle wspólnego z obiektywizmem, co konkursy piękności. Rozumowanie, że warto sprzedać komuś grunt taniej, bo przedstawił lepszą koncepcję architektoniczną, to prawna ignorancja i zaproszenie do manipulacji — zwłaszcza że zwycięzcy przetargów i tak w praktyce nie mieli obowiązku realizowania tych koncepcji!

Tajemnicze kryterium „dodatkowych korzyści dla gminy” stało się czymś, co jeden z sądów określił „zalegalizowaną korupcją”. Wielokrotnie dochodziło do paradoksów — na przykład, by zyskać punkt w kategorii „cena gruntu” należało zaoferować 1 mln zł, a by uzyskać punkt w ramach „innych korzyści” wystarczyło przekazać telewizor ośrodkowi pomocy społecznej albo 10 tys. zł na wybraną fundację. Ponieważ kryterium to łamało zasady logiki i gospodarności zbyt jawnie, w końcu zaprzestano jego stosowania. Ale dopiero w 1999 roku...

Drugorzędna cena

Zarządzenie prezydenta Warszawy Marcina Święcickiego (sekretarza ostatniego KC PZPR, ministra współpracy gospodarczej z zagranicą w rządzie Tadeusza Mazowieckiego) z 1998 roku określało cztery kryteria oceny ofert oraz ramy ich punktacji: cena — do 50 proc. pkt, wiarygodność partnera — do 40 proc. pkt, koncepcja programowo-przestrzenna — do 40 proc. pkt, inne dodatkowe korzyści dla gminy — do 15 proc. pkt. Jakie ogromne pole do popisu dla komisji oceniającej wnioski! Zadziwiający liberalizm.

Szczegółową punktację ustalał jednak bezpośredni organizator przetargu. I tu próg absurdu przekraczano już bez żenady — na przykład zarząd dzielnicy Śródmieście tak w roku 1998 ustalił pule punktów: cena — 20 proc. (tak, to nie pomyłka!), wiarygodność partnera — 35 proc., koncepcja programowo-przestrzenna — 30 proc., inne dodatkowe korzyści dla gminy — 15 proc. I cena nie odgrywała większej roli w wyborze oferty. Wielokrotnie przetargi wygrywały firmy bardziej podobające się komisji przetargowej, choć proponujące niższe ceny.

Przetargi pisemne na zbycie gruntu nie były merytorycznie potrzebne, a stwarzały doskonałe warunki do manipulacji. Ich wprowadzenie w takiej formie oznaczało dla gminy nierzadko stratę nawet do 50 proc. rynkowej wartości gruntu.

Najjaskrawszym przykładem takiej niegospodarności był przetarg z 1998 roku na 3,4 tys. mkw. gruntu przy ul. Granicznej. Dyrektorem urządzającego przetarg zarządu dzielnicy Śródmieście był wtedy Marek Rasiński z SLD (w stanie wojennym działacz Komunistycznego Związku Młodzieży Polskiej, teraz wicestarosta powiatu warszawskiego). Jego zastępcami — Elżbieta Solarska z UW (dziś radna Warszawy — PO) oraz bezpartyjny Adam Łukaszewicz (desygnowany także przez UW). Przedstawicielem prezydenta Święcickiego w komisji przetargowej był Jerzy Guz, ówcześnie dyrektor gminnego wydziału, zajmującego się gospodarką gruntami, obecnie członek zarządu gminy. Biegły oszacował wartość działki pod zabudowę mieszkalno-usługową na 7,5 mln zł. Odpowiadało to cenie 635 USD/mkw. Wpłynęło siedem ofert. Średnia z proponowanych cen wyniosła 33 mln zł, ponad 4 razy więcej niż szacunek biegłego! Maksymalna oferta wywindowała cenę do 54 mln zł, a więc do ponad 4,5 tys. USD za mkw.!

Przetarg wygrała jednak Spółdzielnia Budownictwa Mieszkaniowego Dembud, której oferta zapłaty (24,6 mln zł) wylądowała dopiero na szóstym miejscu...

W jaki sposób Dembud zdołał wygrać przetarg za należność ponad dwukrotnie niższą od najkorzystniejszej? Pomogły liczne punkty za kryteria uznaniowe. Komisja wysoko oceniła wiarygodność spółdzielni, ale faktycznie konkurencję pobiła ona oceną koncepcji programowo-przestrzennej. Zauważmy, że owa koncepcja dla komisji warta była majątek, gdyż jury kompletnie zlekceważyło dodatkowe 30 mln zł w kasie gminy. Zauważmy dobitnie i to, że budynek wystawiony przez Dembud znacznie od tych planów odbiega. Taka oto była waga obietnic zwycięzcy przetargu.

Prezes spółdzielni, Witold Romanowski, był w czasie przetargu... radnym gminy Warszawa Centrum. Romanowski szczyci się, że spółdzielcami Dembudu pozostają osobistości ze świata polityki, kultury i mediów. Dwa mieszkania ma tam poprzedni prezydent Warszawy Paweł Piskorski. Prezes Romanowski ubolewał, że polityczni dostojnicy musieli znosić sąsiedztwo „Masy”, „Pershinga” i „Słowika”, którzy posiadali lub wynajmowali w Dembudzie mieszkania.

Śledztwo w sprawie niegospodarności i nieprawidłowości podczas przetargu w kwietniu 2001 roku umorzyła Prokuratura Okręgowa w Warszawie. Prokuratura apelacyjna uznała umorzenie za prawidłowe.

2. Zamrożeni w tle

Kupić grunt za półdarmo — to sukces. Ale czy nie dałoby się kupić go jeszcze taniej? Czemu nie.

Furtkę otwierała przyjęta w 1991 r. ustawa o zmianie warunków przygotowania budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-95, zwana popularnie od nazwiska ministra budownictwa ustawą Glapińskiego.

Miała rozwiązać problem posiadaczy książeczek mieszkaniowych z czasów PRL, uprawniających do przydziału mieszkania spółdzielczego — ludzi zarejestrowanych w wojewódzkich biurach obsługi kandydatów, zwanych „zamrażarkami”.

Ustawa umożliwiała przekazanie bez przetargu (w praktyce — za ułamek ceny komercyjnej) gruntu tym spółdzielniom, które przyjęły w poczet członków określoną liczbę kandydatów z zamrażarki. Decyzję o zwolnieniu gruntu z przetargu i o wielkości kwoty podejmować miała rada gminy.

Godny odnotowania jest tryb dokonany, zastosowany w przepisach ustawy. Spółdzielnia najpierw powinna przyjąć kandydatów, a dopiero potem otrzymać grunt.

W gminie Warszawa Centrum kilkadziesiąt atrakcyjnych działek trafiło do spółdzielni, które nigdy kandydatów z zamrażarki nie przejęły! Bywało, iż kandydaci z przedstawionych przez spółdzielnie list nic o swoim członkostwie nie wiedzieli... Dotyczy to choćby spółdzielni Przyszłość, która nabyła działkę przy al. Szucha. Nie przeszkadzało to jednak ówczesnej radzie gminy Warszawa Centrum (jej przewodniczącym w latach 1994-98 był Bogdan Tyszkiewicz, rekomendowany przez UW, w roku 2000 zatrzymany za nielegalne posiadanie broni i wymachiwanie nią w miejscu publicznym). Na wniosek prezydenta Święcickiego rada zwalniała grunty z przetargu w zamian za obietnice poszczególnych spółdzielni, że w przyszłości przyjmą oczekujących na mieszkanie.

Ba, gdy pod koniec 1995 roku zbliżał się termin wygaśnięcia tych atrakcyjnych przepisów, rada gminy podjęła uchwały, zwalniające pewne grunty z przetargu, bez wskazania, kto właściwie miałby je przejąć. Spółdzielniom mieszkaniowym przekazano je w roku 1996, a więc wtedy, gdy ustawa... już nie obowiązywała!

Bezprawne poczynania rady nie zaniepokoiły nigdy wojewody warszawskiego Bohdana Jastrzębskiego (jedyny wojewoda mianowany przez rządy solidarnościowe, który utrzymał się na stanowisku za czasów pierwszej koalicji SLD-PSL). Choć służby prawne wojewody nadzorują legalność działań gminy, żadna uchwała zamrażarkowa — mimo ewidentnej sprzeczności z ustawą — nie została uchylona. Ale cóż, pan wojewoda także przekazywał spółdzielniom grunty Skarbu Państwa w podobny sposób...

Ziemie oddawano spółdzielniom według wyceny biegłego. Te oscylowały zazwyczaj w granicach 100-200 USD za 1 mkw. — czyli jednej dziesiątej ceny rynkowej. Nic dziwnego, że po działki za bezcen ustawiała się kolejka i trzeba było organizować konkursy.

Ustawa miała rozwiązać problemy mieszkaniowe ludzi średniozamożnych. Ale na tanich działkach spółdzielnie budowały w komercyjne, czasami wręcz luksusowe obiekty — raczej nie na kieszeń przeciętnych właścicieli książeczek mieszkaniowych. Niektóre spółdzielnie zresztą nie zawracały sobie głowy budowaniem, tylko przekazywały działki deweloperom. Nie za darmo.

Ani ówczesne, ani późniejsze władze gminy Warszawa Centrum nie interesowały się przesadnie, jak obdarzone cennymi gruntami spółdzielnie wypełniają obietnice. Nawet w ewidentnych przypadkach nigdy nie wszczęto procedury, zmierzającej do odzyskania działki przez samorząd.

Ba! W jednym wypadku inwestora wsparły nawet siły policji...

Bitwa na Nalewkach

Osiedlowy skwer na Nalewkach był ulubionym miejscem spacerów i wypoczynku okolicznych mieszkańców. Plan zagospodarowania tej części Warszawy nie przewidywał już zagęszczania zabudowy. Wyjątek czynił dla budowli zwanych plombami. Wydawało się, że sielskiego charakteru dzielnicy nic nie będzie w stanie zakłócić.

Tymczasem rada gminy Warszawa Centrum uznała, że skwer jest świetnym miejscem do zabudowy. Wydzieliła z niego działkę o powierzchni prawie 5 tys. mkw. i w lipcu 1995 roku zwolniła grunt z przetargu. Ale konkurs na przydział działki przeprowadzono dopiero w marcu 1996 roku, a więc już po wygaśnięciu przepisów ustawy.

Komisja wybrała spółdzielnię Cichy Dom (18 na 20 możliwych punktów). W sprawozdaniu jury podkreśliło, że Cichy Dom ma źródła finansowania inwestycji, gwarantujące jej rozpoczęcie i zakończenie w planowanym terminie. Zarząd dzielnicy Śródmieście zatwierdził wybór komisji i w kwietniu 1996 roku podpisał ze spółdzielnią akt notarialny. Cenę gruntu ustalono na 3,5 mln zł (200 USD/mkw.).

Spółdzielnia jednak nigdy nic przy Nalewkach nie wybudowała. W kwietniu 1997 roku, dziewięć dni po upłynięciu terminu rozpoczęcia inwestycji wyznaczonego w umowie, przeniosła prawo użytkowania wieczystego gruntu na rzecz Echo Investment SA. Echo otrzymało prawo do działki — w zamian za zwolnienie spółdzielni z długu wysokości 0,5 mln zł. Według aktu notarialnego dług powstał, gdyż spółdzielnia rozwiązała z Echem umowę o realizacji inwestycji oraz przedwstępną umowę sprzedaży działki.

Okoliczni mieszkańcy odwołali się od decyzji gminy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gdy inwestor próbował rozpocząć budowę bez czekania na wyrok sądu, dwa razy pokojowo zablokowali sporną działkę. Za trzecim razem, 12 września 1997 roku, pojawiły się oddziały prewencji. Z sukcesem — neo-ZOMO bez trudu pokonało emerytów.

Mieszkańcy zaskarżyli postępowanie policji do ministra spraw wewnętrznych Leszka Millera. Ministerstwo odpowiedziało, że decyzję „prewencyjnego zabezpieczenia placu budowy” policja podjęła na prośby o „udzielenie inwestorowi pomocy w wykonaniu prawomocnych decyzji”, kierowane przez Echo Investment, przewodniczącego rady gminy Bohdana Tyszkiewicza oraz zastępcę dyrektora dzielnicy Śródmieście.

Także walkę prawną mieszkańcy przegrali. NSA uznał, że budynek stojący na środku placu, nie przylegający do żadnej z okolicznych budowli, da się uznać za „zabudowę plombową”. Jednym z orzekających sędziów był Edward Janeczko. Sędzia ten nieszczęśliwie kupił mieszkanie na osiedlu Patio w Warszawie, powstałe niezgodnie z planami zagospodarowania na obszarze przewidzianym pod drogę.

Przepisy tzw. ustawy Glapińskiego w żaden sposób nie przyczyniły się do rozwiązania problemu książeczek mieszkaniowych z okresu PRL, otworzyły natomiast furtkę, dzięki której wybrane spółdzielnie pozyskiwały atrakcyjne działki bez przetargu. Mechanizm ten oznaczał dla gminy stratę nawet 90 proc. rynkowej wartości ziemi.

3. Zabłocki i mydło

Spółdzielnie dostały swoją wielką, tanią szansę. A co z firmami deweloperskimi — zwłaszcza takimi, w których żadna spółdzielnia się nie zadłużyła? I tym razem znalazło się rozwiązanie: mogły zakładać z gminą spółki!

Zawiązywanie spółek z gminą Warszawa Centrum odbywa się dość zaskakująco. Według oficjalnych gminnych informatorów, polega to na tym, że „urząd gminy podejmuje negocjacje z wybranymi inwestorami”. Określenie „z wybranymi” nie oznacza, że przeprowadza się konkurs, oznacza tylko: „z wybranymi przez urzędników”. Wielu radnych krytykuje tę korupcjogenną praktykę.

Gdy negocjacje zakończą się sukcesem, rada gminy zwalnia grunt z przetargu i zezwala na wniesienie go aportem do spółki. Szczegóły umów z inwestorami są zazwyczaj otoczone tajemnicą. Radni muszą uwierzyć zarządowi na słowo, że korzyści z udziału w czysto komercyjnym (a więc ryzykownym) przedsięwzięciu będą większe niż ze sprzedaży gruntu na przetargu.

Że tak być nie musi, świadczy smutny koniec spółki Hotele Francuskie, założonej na początku lat 90. przez peerelowskie jeszcze władze Warszawy i francuskiego inwestora. Miasto wniosło do spółki grunt, rząd francuski — kredyt, a inwestor wybudował hotel Mercure. Ale koszty budowy hotelu były o 30 proc. wyższe niż we Francji, biznesplan — nierealny, a francuski kredyt regwarantowały polskie banki. Przedsięwzięcie skończyłoby się bankructwem, nawet gdyby hotel miał stuprocentową frekwencję cały rok. Ostatecznie hotel przejęły za długi polskie banki, zagraniczny inwestor zysk zrealizował w czasie budowy, a straty spółki pokryli polscy podatnicy. A miasto? Ot, pozbyło się kosztownej działki za darmo.

Wnoszenie gruntów aportem do spółek umożliwia inwestorom pozyskanie gruntu po cenie szacowanej przez biegłego, z odroczonym terminem płatności. Miasto poważnie ryzykuje, że nie dostanie za działkę nawet jej wartości nominalnej.

Kawałki do odzyskania

Trzeba się było bardzo postarać, by tak zbywać samorządowe grunty, aby gminie Warszawa Centrum uciekło wspominane na początku 400 mln USD. Część tej sumy można by odzyskać. Wiele działek oddawano w użytkowanie wieczyste. Użytkownicy nie płacą za działki całej kwoty od razu, ale spłacają ją w ratach. Prawo przewiduje, że wartość gruntu można przeszacować. Wtedy także raty zostają zrewaloryzowane. Innym sposobem może być sprawdzenie, czy nabywcy działek wywiązali się z zobowiązań. Niejednokrotnie egzekucję ich obietnic dałoby się zamienić na rekompensaty finansowe dla miasta.

Dotychczasowe władze stolicy chętnie wyciągały rękę po pieniądze z budżetu centralnego, aby dofinansować miejskie inwestycje. Tymczasem pieniądze na przykład na metro czy na obwodnice leżały w Warszawie. Nowy, z powszechnego już wyboru prezydent będzie musiał się po nie schylić. Fatalna sytuacja finansowa stolicy zapewne nie pozostawi mu innego wyjścia.

© ℗
Rozpowszechnianie niniejszego artykułu możliwe jest tylko i wyłącznie zgodnie z postanowieniami „Regulaminu korzystania z artykułów prasowych” i po wcześniejszym uiszczeniu należności, zgodnie z cennikiem.

Podpis: Maciej Wnuk

Najważniejsze dzisiaj

Polecane

Inspiracje Pulsu Biznesu

Puls Biznesu

Nieruchomości / / Gmina Warszawa Centrum: sklep z tanimi gruntami