Każdy minister finansów zaczyna urzędowanie przy ul. Świętokrzyskiej od przeglądu wydatków i… nic z tego nie wynika. Cel zawsze jest ten sam — wydawać efektywnie, chociaż niekoniecznie mniej. Tym razem fiskus postanowił podejść do tematu inaczej i zrewolucjonizować cały proces planowania wydatków publicznych.
— Skoro mamy mało do wydania z budżetu państwa, chcemy to robić mądrzej — mówi Leszek Skiba, wiceminister finansów. Pod jego skrzydłami powstały założenia reformy systemu budżetowego. Z dokumentem zapoznały się Stały Komitet Rady Ministrów i Komitet Rozwoju, a teraz trafi do konsultacji w poszczególnych resortach.
Polityczne priorytety
Co resort finansów chce osiągnąć, zmieniając cały proces budżetowy? Przede wszystkim usprawnić dzielenie pieniędzy na poszczególnych dysponentów i uniknąć corocznej awantury między fiskusem a resztą rządu. Nie jest jeszcze rozstrzygnięte, jaki los czeka tzw. święte krowy — instytucje państwowe, których budżety nie podlegają ministrowi finansów i same sobie ustalają limit wydatków. Należą do nich m.in. kancelaria prezydenta, parlament, sądy czy trybunały. Tutaj fiskus rozważa wprowadzenie mechanizmu korekty ich budżetów, do którego prawo będzie miał rząd, a nie — jak do tej pory — jedynie posłowie.
— Obecnie urzędnicy Ministerstwa Finansów (MF) i poszczególni dysponenci bardzo dużo energii poświęcają na przygotowanie projektu budżetu i mikrozarządzanie publicznymi pieniędzmi. To jest szczególnie trudne, gdy musimy ograniczyć wydatki i rozłożyć je na 20 tys. jednostek. Mamy więc bardzo nieefektywną alokację pieniędzy — wyjaśnia Leszek Skiba.
Rola MF po zmianach będzie nieco inna. Nakreśli jedynie scenariusz makroekonomiczny dla gospodarki i na podstawie reguły wydatkowej wyliczy, jakie są możliwości budżetu. — Określimy jedynie przestrzeń do zwiększenia wydatków z budżetu np. o 30 mld zł. To nie my jednak będziemy decydowali, na co te pieniądze przeznaczyć. Chcemy przesunąć decyzję o politycznych priorytetach na poziom Rady Ministrów — podkreśla wiceminister finansów.
Urzędnicy fiskusa nie będą już musieli się kłócić o każdego złotego, który ministrowie próbują wyrwać z dziurawej kasy państwa na swoje pomysły. Po zmianach to nie resort finansów będzie decydował, jaki budżet powinienmieć np. Główny Urząd Miar, ale organ nadzorujący — w tym przypadku Ministerstwo Rozwoju. Przy ul. Świętokrzyskiej doszli do wniosku, że zderzenie obietnic wyborczych z budżetową rzeczywistością było na tyle silne, że to nie urzędnicy powinni brać na swoje barki decyzję o priorytetach wydatkowych.
Nowy kalendarz
Resort finansów chce też, aby proces budżetowy rozpoczynał się wcześniej i był lepiej przygotowany — jak w Niemczech czy Szwecji. — Przygotowanie projektu zacznie się już w styczniu. Jego konstrukcja będzie zadaniowa i obejmie trzyletni okres planowania. Zadaniowość będzie jednak uproszczona, żeby nie była fikcją, jak obecnie — wyjaśnia Leszek Skiba. Fiskus tuż po Nowym Roku rozpocznie prace od aktualizacji bazy wydatkowej i ewentualnego uzupełnienia jej o nowe plany we współpracy z innymi ministerstwami.
Następnie od lutego do kwietnia potrwa dialog polityczny między resortem finansów, poszczególnymi resortami oraz Kancelarią Premiera, który skupi się na tym, jak ma się w ciągu trzech lat kształtować wskaźnik wynagrodzeń, limity wydatków i scenariusz makroekonomiczny. Na tej podstawie kwiecień przyniesie projekt wieloletnich założeń budżetowych. Maj i czerwiec upłyną na dialogu technicznym w ramach rządu, jak podzielić limit wydatkówna poszczególnych dysponentów. W lipcu ma być już zamknięty projekt wieloletnich ram budżetowych i gotowy projekt ustawy budżetowej, który trafi do konsultacji społecznych, a we wrześniu pod obrady rządu.
— Nikt nie będzie wobec ministra finansów zgłaszał pretensji, że nie dostał finansowania na realizowane w swoich resortach polityki. W każdym z ministerstw będzie musiało powstać centrum kompetencyjne odpowiedzialne za zarządzanie pieniędzmi — podkreśla wiceminister finansów. Fiskus zyska zaś bardziej przewidywalny deficyt, i to na kilka lat do przodu. Najwcześniej nowego narzędzia do planowania użyje jednak przy planie dochodów i wydatków na 2018 r. © Ⓟ
Jak to robią w Europie?
Szwecja wprowadziła wieloletnie planowanie budżetu już w połowie lat 90. Ustanowiono wówczas trzyletnie, aktualizowane co roku o kolejny rok, limity wydatków, przyjęto odgórny model budżetowania i nowy kalendarz prac nad ustawą, a także podział budżetu na 27 obszarów wydatkowych. Budżet planowany jest jak w Polsce na rok, ale w celach informacyjnych prezentowane są również limity w poszczególnych sekcjach na kolejne dwa lata.
W Austrii średniookresowe ramy budżetowe są przyjmowane przez parlament w formie ustawy. Dokument określa czteroletnie limity wydatków w pięciu kluczowych obszarach polityki państwa, a następnie w tych obszarach uchwalane są wiążące dwuletnie limity dla ok. 30 grup wydatków odpowiadających poszczególnym resortom i urzędom, co stanowi podstawę od przygotowania projektu budżetu na kolejny rok.
Niemiecki model procesu budżetowego zakłada, że przy okazji pracy nad projektem dokumentu na kolejny rok opracowywany jest od 1967 r. wieloletni plan w perspektywie pięcioletniej. Prace składają się z trzech kluczowych etapów: określenia priorytetów i limitów budżetowych przez rząd, negocjacji fiskusa z innymi resortami na temat ich wydatków oraz prac w parlamencie. Proces budżetowy w Niemczech zaczyna się bardzo wcześnie i jest ściśle zintegrowany z wymogami budżetowymi UE.
OKIEM EKSPERTA
Usunąć zbędne wydatki
MIROSŁAW GRONICKI, były minister finansów
Wszystkie działania, które usprawniają proces budżetowy, mają sens, o ile nie są jedynie kosmetyką. Układanie w inny sposób wydatków bez usunięcia tych, które są zbędne, nic nie da, a prawdziwego przeglądu strony wydatkowej budżetu państwa nie mieliśmy. Z roku na rok jest odwrotnie — dodawane są kolejne tytuły budżetowe. Dlatego nic nie wyniknie z tego, że ustalimy maksymalne limity wydatków bez likwidacji nieefektywności zarządzania nimi i rozdzielania pieniędzy. Kluczowe jest też, czy planowane zmiany zwiększą elastyczność budżetu. Obecnie mamy rezerwy w budżecie, z których można korzystać, zapewniając sobie bufory bezpieczeństwa. Jeśli zaś damy poszczególnym ministrom maksymalne limity, to one będą w pełni wykorzystane, bo nikt nie zgodzi się na wydawanie mniej.