Najpierw ROP, potem system kaucyjny

Każdego roku Europa produkuje 2,2 mld ton odpadów. 27 proc. z nich stanowią odpady komunalne, czyli te codzienne, wytwarzane głównie przez gospodarstwa domowe. Dla unijnego regulatora priorytetem jest stałe zmniejszanie tej liczby poprzez wdrażanie gospodarki obiegu zamkniętego, co zamierza osiągnąć, stawiając przed krajami członkowskimi ambitne cele w kwestii składowania i recyklingu odpadów, a także zarządzania odpadami opakowaniowymi. I tak: w 2025 r. recyklingowi ma podlegać 55 proc. odpadów komunalnych, w 2035 r. ma to już być 65 proc., a wskaźnik składowania odpadów ma być nie większy niż 10 proc.

O tym, czy Polska jest w stanie sprostać unijnym wymaganiom, jak rzeczywiście działa gminna selektywna zbiórka odpadów, jakie skutki dla interesariuszy będzie miało wejście w życie systemu kaucyjnego i jak powinno się wprowadzać zmiany w zakresie gospodarowania odpadami, tak aby były skuteczne, dyskutowali uczestnicy zorganizowanej przez „Puls Biznesu” debaty „Czy system kaucyjny bez ROP ma sens?”. W rozmowie udział wzięli: Michał Dąbrowski, przewodniczący rady Polskiej Izby Gospodarki Odpadami, Karol Wójcik, przewodniczący rady programowej Izby Branży Komunalnej, Anita Palukiewicz, partner w Kancelarii prawnej SSW, Tomasz Uciński, prezes zarządu Krajowej Izby Gospodarki Odpadami, Krzysztof Kawczyński, przewodniczący Komitetu Ochrony Środowiska w Krajowej Izbie Gospodarczej, Olga Goitowska, dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej w Gdańsku, reprezentująca Unię Metropolii Polskich, Maciej Kiełbus, partner w Kancelarii Prawnej Ziemski & Partners, przedstawiciel Związku Miast Polskich, oraz Leszek Świętalski, dyrektor biura Związku Gmin Wiejskich Rzeczypospolitej Polskiej.

Gminy na straży śmieci

„Rewolucja śmieciowa” rozpoczęła się w Polsce ponad dekadę temu –nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z lipca 2011 r. faktycznie weszła w życie dwa lata później, 1 lipca 2013 r. Od tej pory gminy przejęły władztwo nad odpadami, co w praktyce oznaczało, że spoczął na nich obowiązek ustanowienia przepisów lokalnych, które nałożą obowiązek selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez mieszkańców, ustalenia miejsc selektywnej zbiórki odpadów, wysokości opłat za wywóz śmieci, a także przygotowanie odpowiednich frakcji do ponownego użycia i recyklingu. Nowe regulacje miały być krokiem w stronę świadomego i odpowiedzialnego gospodarowania odpadami. Jak działa ten system 10 lat później?

– W dużej części gmin mamy systemy otwarte na zbiórkę selektywną i dalsze zagospodarowanie odpadów, jednak nadal w wielu miejscach zbiórka selektywna właściwa, dobrze przygotowana – a to bardzo ważny warunek recyklingu – szwankuje. Jeśli chodzi o przetwarzanie odpadów, bardzo dobrze radzimy sobie z papierem i szkłem, najwięcej trudności sprawiają nam tworzywa sztuczne. Mamy co prawda 4 duże fabryki umożliwiające przetwarzanie butelek PET, ale dla pozostałych kilkunastu rodzajów tworzyw sztucznych brakuje odpowiednich instalacji pozwalających na recykling – mówił Krzysztof Kawczyński.

Taki stan rzeczy przekłada się na stopień realizacji unijnych celów. Według najnowszych danych GUS w latach 2020-2022 polskim gminom udawało się poddawać recyklingowi zaledwie około 27 proc. wszystkich odpadów komunalnych. Co prawda w 2022 r. zobowiązane były do przetworzenia „tylko” 25 proc. zebranych odpadów, ale skokowo rosnący pułap poziomu recyklingu przewidziany na kolejne lata nie pozwala patrzeć na te liczby optymistycznie. W 2025 r. aż 55 proc. odpadów komunalnych ma być poddanych recyklingowi, a więc gminy musiałyby w tak krótkim czasie podwoić osiągane poziomy. Eksperci są zgodni – to się nie może udać.

– Już w 2024 r. spore grono gmin znajdzie się w sytuacji, w której nie będzie w stanie sprostać wymaganym poziomom recyklingu. W przykładowo półmilionowym Gdańsku uzyskanie jednego punkt procentowego oznacza przekazanie do recyklingu około 2 tys. ton surowców. To naprawdę dużo. Kary za niedostateczny poziom przetwarzania będą coraz większe. Gminy będą zmuszone do przygotowywania budżetów uwzględniających konieczność płacenia kar rok do roku – stwierdziła Olga Goitowska.

Na pytanie, dlaczego gminne zbiórki odpadów nie okazały się na tyle efektywne, aby spełnić normy określone w dyrektywie odpadowej UE, próbował odpowiedzieć Maciej Kiełbus.

– Słowem kluczem jest „system”. Gospodarka odpadami, w tym komunalnymi, powinna być systemem, zespołem połączonych i wzajemnie widzących się elementów. Możemy różnie oceniać rewolucję odpadową 2011 r., ale to rozwiązanie było względnie spójne. Natomiast kolejne nowelizacje dokonały dekompozycji tego systemu i coraz trudniej mówić o tym, że powiązania nadal istnieją – wyjaśniał.

Co gorsza, wydaje się, że kolejne zmiany w zakresie gospodarki odpadami przewidziane przez ustawodawcę skomplikują wszystko jeszcze bardziej. Koszty systemu kaucyjnego częściowo poniosą gminy – wzrost cen dla gmin wyniesie minimum 10 proc.

Będzie drożej

Dyskusja nad kształtem ustawy kaucyjnej toczyła się w Polsce od kilku lat, projekt był wielokrotnie zmieniany, jego ostateczną wersję opublikowano w Dzienniku Ustaw 13 lipca 2023 r. Nowe przepisy mają wejść w życie z początkiem 2025 r. I chociaż wydaje się, że firmy wprowadzające opakowania na rynek są usatysfakcjonowane konsensusem, który udało się wypracować, tego samego nie da się powiedzieć o pozostałych interesariuszach. Gminy są zaniepokojone, ponieważ już teraz mają problem z osiąganiem wymaganych poziomów recyklingu, zaś system kaucyjny wyłączy ze zbiórki odpadów najbardziej opłacalne frakcje.

– W tej chwili wyciągamy z systemów gminnych ten najcenniejszy surowiec, najlepiej nadający się do selektywnej zbiórki. Zwróćmy uwagę na to, że część odpadów, od których zostanie pobrana kaucja wciąż będzie trafiała do żółtego worka i podlegała systemowi gminnemu. Kaucja pobrana od takich opakowań wróci do operatora systemu kaucyjnego, zamiast trafiać do gmin i wspierać finansowo lokalną gospodarkę odpadami. Proszę zauważyć, że ustawa kaucyjna w ogóle nie widzi gmin w tym systemie. Brnęłam przez ocenę skutków regulacji ustawy i nie znalazłam informacji, jaki wpływ będzie miało jej wprowadzenie na funkcjonowanie gmin – zauważyła Anita Palukiewicz.

– Przyjmując maksymalne wartości efektu końcowego, jaki ma przynieść kaucja, czyli zwroty butelek szklanych i PET na poziomie 90 proc., a puszek aluminiowych 70 proc., już na dzień dobry możemy szykować się na ubytek przychodów ze sprzedaży surowców kaucyjnych o ponad 40 proc. Łączy się to z tym, że wejście kaucji i realizacja ich na najwyższym poziomie spowoduje, że cena za zagospodarowanie odpadów wzrośnie od 10 proc. wzwyż. Będzie drożej, jeżeli chodzi o utrzymanie systemu, a to najprawdopodobniej przełoży się na opłaty, które będzie trzeba pobrać od mieszkańców – doprecyzowała przedstawicielka UMP.

Z obecnego kształtu ustawy o systemie kaucyjnym nie są zadowolone również przedsiębiorstwa świadczące usługi gospodarowania odpadami.

– Dzisiaj część kosztów instalacji przetwarzających odpady pokrywa sprzedaż surowców wtórnych oraz przekazanie ich do recyklingu. To wreszcie, po wielu latach z zaczyna funkcjonować prawidłowo. W końcu mamy sytuację, w której pojawiają się środki premiujące instalacje przygotowujące surowiec do recyklingu. Im większe ich zaawansowanie technologiczne, tym większa wydajność i efekt proekologiczny. Ktoś będzie musiał przecież pokryć koszt braku tego surowca w zbieranych i przetwarzanych odpadach, a koniec końców będzie to mieszkaniec, ich wytwórca. Nie eksperymentujmy z systemem kaucyjnym w roku 2025, za który będziemy rozliczani przez UE z 55-procentowego poziomu recyklingu odpadów komunalnych – podkreślał Karol Wójcik.

Ustawa o systemie kaucyjnym niesie szereg niewiadomych – czy kaucja będzie objęta VAT-em; jak powinny być oznaczane butelki; jaka powinna być wysokość kaucji – to pytania pozostające bez odpowiedzi. Nadal nie ma też pewności, kto będzie operatorem systemu i ile to będzie podmiotów.

Uczestnicy dyskusji podkreślali, że negatywne skutki wejścia w życie systemu kaucyjnego najbardziej odczuwalne będą na terenach wiejskich.

– W preambule do ustawy wprowadzającej system kaucyjny jest mowa o tym, że ma on być równy i powszechny. Spójrzmy na obszary wiejskie: równy jest dlatego, że wszyscy będą musieli uiszczać kaucję w momencie zakupu. Natomiast ta równość ginie w momencie zapewnienia dostępu do odzyskania kaucji, co jest warunkiem cyrkularności całości. W jednej czwartej gmin z obszarami wiejskimi nie ma ani jednego sklepu o powierzchni minimum 200 m. Oczekiwanie, że małe sklepy przystąpią do systemu, jest na razie tylko pobożnym życzeniem. Pomysłodawcy nie mają żadnej racjonalnej propozycji, jak gminy mają rozliczać efekty systemu kaucyjnego w momencie depozytu, który będzie się odbywał poza daną jednostką administracyjną – przekonywał Leszek Świętalski.

System kaucyjny może jak walec rozjechać wszystko, co w kwestii odpadów komunalnych wypracowano do tej pory w gminach. Zaradzić temu w jakimś stopniu może wprowadzenie rozszerzonej odpowiedzialności producenta.

ROP potrzebny od zaraz

Rozszerzona odpowiedzialność producenta to fundamentalne prawo, którego obowiązek wprowadzenia jest wprost wyrażony w unijnej dyrektywie odpadowej. Mało tego, 5 stycznia 2023 r. upłynął termin, w którym państwa członkowskie zobowiązane były do dostosowania własnych przepisów dotyczących ROP-u do dyrektywy UE, a w Polsce nadal nie ma nawet zarysu kształtu systemu ROP, który te przepisy miałyby przyjąć. My wprowadzamy zmiany od małego elementu systemu ROP.

– Wdrożenie systemu kaucyjnego przed ROP-em to wielkie nieporozumienie. To jak postawienie karety przed końmi, dlatego że to system kaucyjny ma być uzupełnieniem do ROP-u, a nie odwrotnie. Projekt Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego mówi nawet, że kraje, które przez dwa kolejne lata kalendarzowe po wdrożeniu ROP-u osiągną wymagane poziomy recyklingu, w ogóle nie mają konieczności objęcia opakowań kaucją. W zmienionej dyrektywie z 2018 r., tłustym drukiem jest napisane, że systemy ROP-u muszą zostać ustanowione, ponieważ stanowią one najwłaściwszy środek do wprowadzenia w życie zasady, że zanieczyszczający płaci – stwierdził dyrektor biura ZGWRP.

Jakie zadanie ma właściwie spełniać rozszerzona odpowiedzialność producenta?

– Według założeń ROP-u to producent, projektując, produkując i wprowadzając na rynek towary, z góry myśli, co zrobi z odpadami, które z nich powstaną. Dzisiaj wkładamy mnóstwo siły i energii w prawidłową selektywną zbiórkę odpadów, żeby na koniec okazało się, że tylko połowa zebranych śmieci nadaje się do recyklingu. W związku z tym ROP powinien wpłynąć na to, co trafia do naszego śmietnika i ile tych odpadów tam trafia, bowiem docelowo zależy nam na redukcji ilości odpadów. Finalnie powinien wpływać finansowo na wprowadzających, jako negatywna konsekwencja tego, co stało się odpadem i za co wszyscy ponosimy koszty – tłumaczył reprezentant ZMP.

ROP to także gwarancja, że powstały z recyklingu granulat będzie ponownie wykorzystywany.

– Zbiórka odpadów opakowaniowych jest pewną służebnością gmin w stosunku do przemysłu, który wprowadza produkty w opakowaniach. Gmina ma te odpady zebrać, posortować i dostarczyć bez większych problemów do odbiorców, którzy zgodnie z zapisami dyrektywy dot. ROP powinni używać do coraz więcej regranulatów do produkowania opakowań. Prawodawstwo powinno stać na straży obowiązku używania przez producentów opakowań z recyklingu, aby recykler miał pewność, że wyprodukowany przez niego towar zostanie wchłonięty przez rynek – mówił Tomasz Uciński.

Olbrzymie ilości niewykorzystanego recyklatu to poważny problem – nie tylko polski. Producenci opakowań z tworzyw sztucznych wolą używać surowców pierwotnych, które są dużo tańsze niż wtórne. Brak obowiązku ekozamówień sprawia, że kolejne firmy produkujące regranulat są zmuszone zakończyć działalność.

– W Holandii 200 tys. ton regranulatu przygotowanego przez recyklerów nie ma zbytu, podobnie wygląda sytuacja w Skandynawii. Na północy Niemiec została zlikwidowana fabryka mogąca produkować 1,1 mld sztuk butelek PET. Zresztą w Polsce również często mówi się o bankructwach małych i średnich przedsiębiorców przetwarzających tworzywa sztuczne – wymieniał przewodniczący rady PIGO Michał Dąbrowski.

– To oznacza, że gospodarka obiegu zamkniętego nie domknęła się ekonomicznie – nie zamknięto opłacalności jej ostatniego ogniwa, czyli recyklingu. To bardzo źle – dodał.

Kiedy złapiemy króliczka?

Próby sformułowania polskiego prawa ROP-owskiego trwają od dawna, temat był wielokrotnie podejmowany i tyle samo razy trafiał do szuflady. Według ostatnich informacji prace nad rozporządzeniem miały się zakończyć do 2025 r. Czy jest na to szansa?

Dziś nikt już w to nie wierzy, chociaż niektórzy mają jeszcze nadzieję.

– Jako Izba uważamy, że ROP należy wprowadzić przed kaucją, ewentualnie równolegle z nią. Optujemy, żeby to był prosty system, który można modyfikować dla interesów wszystkich interesariuszy, czyli: samorządu, mieszkańców, ale również wprowadzających towary w opakowaniach na rynek. Nikt nie chce ich krzywdy i nadmiernego obciążania kosztami. Wydaje się, gdyby udało się zaimplementować ROP w styczniu 2025 r., byłoby to korzystne dla wszystkich, także dla biznesu – komentował prezes zarządu KIGO.

Pozostali interlokutorzy nie podzielali entuzjazmu Tomasza Ucińskiego. Chociaż wszyscy byli zgodni, że od początku przyszłego roku ROP powinien funkcjonować, nie ma wystarczająco dużo czasu, żeby wypracować porządny projekt przepisów i procedować go w sposób zgodny z literą prawa.

– Robimy wszystko, żeby administracja rządowa zajęła się rozszerzoną odpowiedzialnością producenta i spełniła deklaracje, które były składane wcześniej – tym razem na poważnie. Mamy pomysły rozwiązań, są jakieś wzorce. Nie ma przeszkód, żeby nadać tym pracom tryb ekstraordynaryjny. Ale wszystkie sygnały, które odbieramy, sugerują, żeby raczej zapomnieć o 2025 r. – powiedział przewodniczący Komitetu Ochrony Środowiska KIG.

Jakie kroki należy zatem podjąć, żeby system gospodarki odpadami był efektywny, skoro na ROP przyjdzie nam poczekać? Tu również wszyscy rozmówcy mówili jednym głosem – wejście w życie ustawy kaucyjnej musi zostać przesunięte w czasie.

– Vacatio legis w systemie kaucyjnym powinno być przedłużone o tyle, ile jest potrzebne, aby przygotować dobrą ustawę o ROP-ie. W moim przekonaniu rok to oczywiste minimum. Potem wprowadzamy ROP, widzimy, jak funkcjonuje w praktyce, i dopiero wtedy ustalamy ostateczną wersję systemu kaucyjnego. Nie wprowadzajmy regulacji, którą z góry wiemy, że będziemy poprawiać – argumentował przewodniczący rady programowej IBK.

Decyzja o przesunięciu systemu kaucyjnego nie tylko jest konieczna, ale musi zapaść bardzo szybko, zanim ruszy fala inwestycji niezbędnych do jego wdrożenia.

– Informacja o odroczeniu systemu kaucyjnego ma ogromne znaczenie dla gmin, które teraz planują przetargi. Równie ważna jest dla pozostałych interesariuszy – już ruszają pierwsze inwestycje po stronie wprowadzających oraz sklepów. Wydaje się, że wszyscy są zgodni w sprawie wstrzymania kaucji, dlatego decyzja musi zapaść niezwłocznie, żebyśmy mogli skupić się na opracowaniu ROP-u i zrobić to, jak należy – podsumowała Anita Palukiewicz.

Partnerem debaty jest Kancelaria SSW