Deficyt finansów publicznych w tym roku wyniesie prawie 7 proc. PKB. W przyszłym roku ma to być 6,5 proc. PKB. Czy dało się tego uniknąć?
Na pewno po 2023 r. była okazja, żeby ograniczyć deficyt. Nie skorzystano z niej.
Ale wzrost deficytu zaczął się przed 2023 r., jeszcze za poprzedniego rządu. I tamten rząd też zakładał wzrost zadłużenia, co jasno wynika z jego ostatniej Strategii zarządzania długiem.
Rzeczywiście, w 2023 r. deficyt wynosił ponad 5 proc. PKB, ale teraz zmierzamy do 7 proc. A można było tego uniknąć.
W jaki sposób?
Jedną z kluczowych decyzji obecnego rządu, która trwale podniosła deficyt o ponad 1 pkt procentowy PKB, jest wzrost wynagrodzeń w sektorze publicznym w 2024 r. w stosunku do 2021. Rząd, zamiast rozłożyć podwyżkę na lata, wprowadził ją jednym ruchem. I dziś udział płac budżetówki w relacji do PKB jest najwyższy od 2008 r. Krótko mówiąc, państwo stało się bardziej kosztowne.
Miał na to wpływ również szereg innych decyzji. Rząd zrealizował część swoich obietnic socjalnych z kampanii wyborczej, jak babciowe czy renta wdowia. I to dołożyło wydatków o charakterze socjalnym, co do których warto się zastanowić, czy są efektywne. Podsumowując, rząd co prawda startował z deficytu na poziomie 5 proc. PKB, ale swoje do niego dołożył.
Tylko czy w czasach wysokiej inflacji możliwe było utrzymywanie stanu, w którym płace w budżetówce nie rosły od lat, a ich realna wartość wręcz spadała? Coś chyba trzeba było z tym zrobić.
Oczywiście, tylko że za ten stan odpowiada również PO, bo to za jej poprzednich rządów relacja wynagrodzeń sektora publicznego do PKB spadała. Rząd PO-PSL przed 2015 r. dokonywał tutaj konsolidacji fiskalnej. Potem, za rządów PiS, ta relacja wynosiła nieco ponad 10 proc. PKB, czyli wydatki na płace były utrzymywane na stałym poziomie, i to - moim zdaniem - było słuszne podejście. I tak, mieliśmy zawirowania związane z wysoką inflacją, a wcześniej pandemią, ale to nadal nie tłumaczy jednorazowego gwałtownego skoku płac budżetówki z 10 do 11,5 proc. PKB. Może wystarczyło wrócić do stanu sprzed pandemii.
Rząd twierdzi, że wysoki deficyt to przede wszystkim efekt większych wydatków na obronność, a nie podwyżek płac.
Wydatki na armię są istotne, ale Sławomir Dudek, prezes Instytutu Finansów Publicznych, obliczył, że odpowiadają one za jedną szóstą wzrostu deficytu. Są jeszcze większe wydatki na zdrowie. Ale to podwyżki płac w budżetówce zwiększyły deficyt o ponad 1 pkt procentowy PKB, a to bardzo dużo.
Co do wydatków na zdrowie - obecna władza twierdzi, że ma związane ręce, bo po poprzednikach odziedziczyła mechanizm wyliczania podwyżek płac w ochronie zdrowia. Płaca minimalna w zdrowiu jest ściśle powiązana ze średnim wynagrodzeniem w gospodarce, które w ostatnich latach dynamicznie rosło.
System kształtowania wynagrodzeń ma wpływ na poziom wydatków na zdrowie, ale nie jest to najważniejszy czynnik. Według raportu Instytutu Finansów Publicznych i Federacji Przedsiębiorców Polskich wpływ regulacji dotyczącej minimalnego wynagrodzenia jest tu ograniczony do 0,4 proc. PKB.
A co do spadku po rządach PiS w tej dziedzinie, to – patrząc na to z punktu widzenia finansów publicznych – dziś przedsiębiorcy płacą wyższe składki na NFZ.
Mówi pan o podwyżkach składki zdrowotnej dla osób prowadzących działalność gospodarczą, którą wprowadził Polski Ład?
Tak, i zdaję sobie sprawę, że można narzekać na jakieś elementy Polskiego Ładu. Ale poprzez podniesienie tej składki do NFZ trafiło więcej pieniędzy.
Ale i tak przecież wpływy ze składki nie pokrywają w pełni kosztów systemu ochrony zdrowia.
Społeczeństwo nam się starzeje i wydatki na ochronę zdrowia w związku z tym będą coraz większe. Być może trzeba przemyśleć, co zrobić z poziomem składki. To wymaga pogłębionych analiz, co do tego musi być szeroki konsensus. Ale z pewnością nie jest tak, że to sposób ustalania minimalnego wynagrodzenia w służbie zdrowia jest głównym winowajcą coraz wyższych kosztów systemu.
Co zatem można zrobić w finansach publicznych, by odwrócić trend i zacząć obniżać deficyt? Ciąć wydatki? Jest w ogóle jakaś przestrzeń do obniżenia wydatków? A jeśli tak, to których? A może pójść drugą ścieżką, czyli zwiększyć dochody?
Dziś mamy rekordowy poziom wydatków w relacji do PKB i to jest uzasadnione w ograniczonym stopniu. Ten stan nie powinien być utrzymywany w dłuższym czasie. Ale to nie musi od razu oznaczać cięć. Są inne sposoby opanowania deficytu, bardziej naturalne. Na przykład można zamrozić wydatki na poziomie nominalnym, choćby te na 800 plus. To spowoduje spadek wydatków w relacji do PKB. Można też nie waloryzować progów w PIT, a przy wzroście wynagrodzeń w gospodarce dochody z PIT w relacji do PKB powinny rosnąć. W ten sposób powstają tzw. naturalne oszczędności. W sumie mogą dać około pół punktu procentowego PKB rocznie.
Jeżeli rząd podjąłby decyzję, że nie zwiększa nadmiernie wydatków i utrzymuje politykę związaną z wynagrodzeniami na jakimś racjonalnym poziomie, to jest w stanie przez cztery lata ograniczyć deficyt łącznie o 2 proc. PKB, czyli zejść z poziomu ponad 6 do ponad 4. To już coś. Pytanie, czy udałoby mu się jeszcze zaplanować jakieś dodatkowe działania na 1 pkt proc. To jest realne, każdy rząd - niezależnie od strony politycznej - jest w stanie wygenerować w ciągu czterech lat redukcję deficytu o 3 proc. PKB. I to jest podejście ostrożne, żeby uniknąć zbyt szybkiej redukcji, która mogłaby zaszkodzić wzrostowi gospodarczemu.
Jest tylko jeden warunek: żeby te naturalne działania dobrze zaplanować, rząd też musiałby wrócić do reformy systemu budżetowego, przejść na planowanie wieloletnie. Projekt takiej reformy jest gotowy od dawna, ale nic się wokół niego nie dzieje, ugrzązł w konsultacjach. Mam wrażenie, że dziś budżetem zarządza się w trybie krótkookresowym. Ministerstwo Finansów (MF) przygotowuje co roku budżet na kolejny rok i pod koniec roku zastanawia się, czy ma go nowelizować, a zupełnie nie myśli o budżecie na kolejne lata. Znowelizowano już budżet w 2024 r. i dziś minister Andrzej Domański zmaga się z pytaniami, czy nowelizacja będzie powtórzona, bo założone dochody na 2025 były zbyt optymistyczne. Sam fakt, że te pytania się pojawiają, pokazuje wysoką niepewność rynkową.
Mówi pan o dodatkowych dostosowaniach w budżecie, które mogłyby ograniczać deficyt. MF położyło na stole pomysły takich dostosowań: podwyżka CIT dla banków, wyższa akcyza na alkohol i na wyroby tytoniowe, wyższa opłata cukrowa, podwyżka VAT na bezalkoholowe odpowiedniki napojów alkoholowych. Czy to są dobre rozwiązania?
Prezydent Karol Nawrocki powiedział jasno, że nie zgodzi się na podwyżki podatków, które są szkodliwe dla obywateli. Nie wiem, jakie pan prezydent podejmie decyzje co do poszczególnych ustaw, ale taką obietnicę złożył w kampanii wyborczej i traktuje ją bardzo poważnie.
Wszystko jest kwestią interpretacji: czy podwyżka CIT dla banków do 30 proc. jest szkodliwa dla obywateli?
Są opinie, że przełoży się ona na wyższe opłaty bankowe, co doprowadzi do wzrostu kosztów po stronie obywateli. Ale są też takie, że tak nie będzie, że zwykli ludzie tej podwyżki nie odczują. Jak ustawa przyjdzie do podpisu, to pan prezydent dokona analizy, będzie zbierał głosy ekspertów w tej sprawie. To jeszcze przed nami.
A jaki będzie głos eksperta Leszka Skiby, doradcy prezydenta?
Nie mam jeszcze wyrobionego zdania.
Jednak jeśli zastosujemy szeroką interpretację tego, co jest społecznie szkodliwe przy zmianach podatkowych, to w zasadzie żadna zmiana zwiększająca dochody w budżecie nie przejdzie, bo prezydent ją zawetuje. To które wydatki ciąć?
Ale dostosowanie po stronie dochodów jest możliwe. Ten 1 proc. PKB to jest około 40 mld zł i mówimy, że byłoby to rozłożone na kilka lat. I np. można postawić pytanie, czy rząd jest w stanie uzyskać dodatkowe kilkanaście miliardów z CIT poprzez wyegzekwowanie wyższych wpłat podatku od zagranicznych firm, które dziś go unikają, stosując mechanizm cen transferowych. To może dać około 10 mld zł.
Czyli ceny transferowe to pierwszy sposób. Co jeszcze?
Jest szansa na kilka-kilkanaście miliardów złotych poprzez walkę z szarą strefą. To są działania ograniczające lukę w VAT, ale można także postawić pytanie o szczelność akcyzy. Jest kilka raportów, które pokazują, że po ostatnich podwyżkach podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych na rynek napływa więcej nielegalnych papierosów. Jest też pytanie o szarą strefę obrotu alkoholem. Ministerstwo Finansów ma wiedzę, jak zdobyć te dodatkowe dochody. Tym bardziej, że chodzi o efekt nie na jeden rok, mówimy o działaniach rozłożonych na kilka lat.
Tylko że efekty działań uszczelniających są niepewne, trudno je przewidzieć, a wpływy z podwyżek podatków łatwiej zaplanować. MF potrzebuje pieniędzy na już, może więc warto mu odpuścić i zgodzić się na wzrost stawek podatkowych w jednym roku?
Tylko, że to już będzie trzeci budżet tego rządu. Trzeci z czterech w tej kadencji. Można było podjąć wysiłek przeciwdziałania szarej strefie na samym początku rządzenia, by móc teraz oceniać jego efekty. I gdyby te efekty okazały się za słabe, to wtedy moglibyśmy dyskutować o podwyżkach stawek podatkowych. Na zasadzie „zrobiliśmy, co mogliśmy, ale mamy z tego tylko kilka miliardów zamiast kilkunastu i nie mamy wyjścia, musimy podnieść podatki”. A tak można postawić zarzut, że rząd przez dwa lata marnował czas, a dzisiaj ratuje się jakimiś działaniami, które trudno uzasadnić. I dlatego trudno o zaufanie do MF i tego, co robi.
Gdy mówi pan o braku zaufania do MF, to ma pan na myśli Kancelarię Prezydenta? Bo jak spojrzymy na rynek, to tam nie widać oznak braku zaufania. Obligacje sprzedają się dobrze, a rentowność nie wzrosła mimo wszystkich negatywnych komunikatów ze strony agencji ratingowych z ostatnich tygodni. Chyba nie jest aż tak źle.
Mam na myśli ekspertów bliższych Prawu i Sprawiedliwości, z którymi rozmawiam, a których głosy też mają znaczenie, ponieważ mają wpływ na opinie w Kancelarii Prezydenta.
Ale są też głosy analityków rynkowych, dla których prezydenckie weto do ustaw podnoszących podatki też nie jest do końca zrozumiałe, skoro prezydent deklaruje troskę o stan finansów publicznych.
Brak podpisu prezydenta pod tymi ustawami to ubytek rzędu 12 mld złotych przy deficycie zaplanowanym na blisko 300 mld zł. Można powiedzieć, że pan prezydent ma wpływ na jakieś 5 proc. deficytu, a przedstawia się to tak, jakby jego decyzja w ogóle przesądzała o tym, czy deficyt będzie, czy go nie będzie. Przypominam, że podwyżka CIT dla banków to wpływy rzędu 6,5 mld zł, wyższa akcyza na alkohol to kolejne 4 mld zł, opłata cukrowa 1,3 mld zł .
A co z tzw. kontraktem podatkowym prezydenta Karola Nawrockiego, który przedstawiał jeszcze w kampanii wyborczej? Jego łączny koszt byłby dużo wyższy. To jeszcze obowiązuje?
Propozycje prezydenta zakładają rozwiązania korzystne dla podatników, lecz jednocześnie działania kompensujące, i można dyskutować o efektach netto. To prezydent jednak podejmie decyzję, jaki będzie kształt proponowanych ustaw.
Czyli pan prezydent nie rozmawia z doradcami o tych projektach? Nie pyta, czy je realizować, czy nie?
Na dziś nie sądzę, żeby była szansa na zdobycie większości dla tych propozycji w parlamencie.
Nie obawia się pan, że ten zupełny brak współpracy między rządem a prezydentem w końcu zacznie być postrzegany przez inwestorów jako czynnik ryzyka i wpłynie na wyceny polskich obligacji? Czy eksperci, z którymi spotyka się Kancelaria Prezydenta, nie wskazują na to potencjalne zagrożenie?
Ten wątek oczywiście pojawia się w rozmowach, on zresztą został też uwzględniony w ostatnich decyzjach agencji ratingowych. Zadaniem Kancelarii Prezydenta jest przedstawianie stanowiska głowy państwa w sprawie finansów publicznych. A ono jest takie, że podniesienie podatków, które ma dać kilkanaście miliardów złotych, nie rozwiąże w Polsce problemu wysokiego deficytu. To fałszywa narracja.
Eksperci i inwestorzy zagraniczni, z którymi się spotykam, próbują raczej zrozumieć, co się dzieje z polską gospodarką. Liczono, że jak fundusze europejskie trafią do Polski, to będą wspierały wzrost gospodarczy. Tymczasem on nie jest oszałamiający, jest bliski potencjalnemu. A obietnice były takie, że będziemy rosnąć szybciej, dużo szybciej niż 3 proc. PKB. Tego nie widać.
Oczywiście wzrost na poziomie 3 proc. PKB jest oceniany pozytywnie. Ale wydawało się, że będzie lepiej, że dzięki temu MF poradzi sobie lepiej i stopniowo będzie redukowało deficyt, trzymało dług w ryzach. Tak nie jest. Nagle Polska zaświeciła się czerwono i pojawia się seria znaków zapytania, co takiego się stało. To światło ostrzegawcze wzmocniły także agencje ratingowe, które obniżyły perspektywę ratingu.
A co takiego się stało? Dziś nie ma problemów ze sprzedażą polskich obligacji.
Ale jest pytanie, czy deficyt na poziomie 6 proc. PKB zostanie z nami na dłużej i czy MF przez dłuższy czas będzie mogło plasować na rynku tyle obligacji, żeby go pokryć. Dopóki nadpłynność w sektorze bankowym przekracza 300 mld zł, to wpływ tak dużej podaży na rentowności jest ograniczony. Jeżeli popatrzymy na udział zagranicznych inwestorów w rynku obligacji polskich, to on jest dziś niewielki, bardzo ograniczony. W związku z tym tak naprawdę nastroje ze strony zagranicznych inwestorów też mają znikomy wpływ.
Ale jeśli te 300 mld zł potrzeb pożyczkowych trzeba by finansować co rok, a taki jest chyba scenariusz na najbliższe lata, to owa nadpłynność w bankach może się wyczerpać i możliwość emisji obligacji będzie wyraźnie ograniczona. To się może stać już w 2027 r. Zobaczymy, jak będzie reagować MF. Jeśli zacznie sprzedawać więcej krótkoterminowych bonów skarbowych, które inwestorzy chętniej kupują, to będzie znak, że zaczynają się problemy.
Druga sprawa: utrzymywanie wysokiego deficytu opóźnia spadek inflacji. Czynniki dezinflacyjne są na tyle silne, że inflacja i tak spada, ale mogłaby spadać szybciej, co umożliwiłoby szybsze obniżki stóp procentowych przez Radę Polityki Pieniężnej. Niskie stopy w horyzoncie roku dałyby przyspieszenie wzrostu gospodarczego. W tym sensie rząd, utrzymując wysoki deficyt, opóźnia moment wyższego wzrostu, który będzie efektem spadku stóp do poziomu niższego niż 4 proc.
Czy w związku z tym, co dziś dzieje się z deficytem i długiem publicznym, warto rozpocząć dyskusję o zmianach limitów zadłużenia? Bo w tej chwili pogłębia się fikcja: na papierze państwowy dług publiczny, do którego odnosi się limit konstytucyjny, rośnie wolniej niż dług wyliczany metodą unijną.
Rzeczywiście, politycy dość łatwo mogą omijać progi z ustawy czy limit z konstytucji. Może warto się zastanowić, co z tym zrobić, czy jest możliwe ustalenie jakichś zasad, które zamiast limitów będą trzymały finanse publiczne w ryzach. Same sztywne limity są dzisiaj traktowane jako bardzo przestarzała metoda. Ale jakieś zasady trzeba mieć. Warto to przemyśleć.
Czy pakiet zmian w konstytucji, który przygotowuje prezydent, będzie uwzględniał zniesienie limitu zadłużenia?
Jak powiedziałem, warto się nad tym zastanowić, bo prawdę mówiąc już prawie nigdzie na świecie nie stosuje się tak archaicznych reguł, że ustalamy sobie jakiś sztywny poziom dopuszczalnego długu i się tego na serio trzymamy. W Polsce w praktyce też tak już przecież nie jest. Mamy niepotrzebny spektakl, w którym część długu sztucznie jest umieszczona poza systemem finansów publicznych. Może już czas na coś nowego.