Bilans prywatyzacji budzi optymizm
Rynkowy model organizacji elektroenergetyki jest najczęściej kształtowany według następującej logiki — pionowo zintegrowany monopol państwowy zostaje zastąpiony przez cztery podsektory: wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i obrotu.
Oddzielenie produktu od jego fizycznego transportu otwiera drogę do specjalizacji i konkurencji. Ma to uzasadnienie techniczne i rynkowe; do produkcji energii nie jest konieczna własność sieci przesyłowych, podobnie zresztą jak i do handlu energią.
U podstaw tej logiki leży przekonanie, że konkurencja, która jest możliwa w wytwarzaniu i obrocie, daje największe gwarancje ochrony konsumentów. Ponadto firmom lepiej zarządzanym od innych stwarza się szanse na odniesienie sukcesu rynkowego, a zatem motywuje do efektywnego działania. Tam gdzie konkurencja nie jest możliwa, a więc w przesyle i dystrybucji, konieczna jest interwencja państwa. Taką funkcję powierza się specjalnie do tego celu powołanym urzędom regulacyjnym. Separacja prawna działalności konkurencyjnej od regulowanej sprzyja skutecznej regulacji. W przypadku rozproszonej struktury sektora konsolidacja pozioma powinna doprowadzić do wykorzystania efektu skali i zapewnić konkurencyjność, w tym również międzynarodową. Poziom dopuszczalnej koncentracji powinien być ustalany przez urzędy regulacyjne, w tym antymonopolowe.
Polskie prawo energetyczne zostało uchwalone do realizacji modelu rynkowego. W modelu tym przyjmuje się, że docelowo przeważać będzie własność prywatna, gdyż tylko za sprawą dywersyfikacji własności możliwa jest rzeczywista konkurencja.
Jeśli sektor energetyczny ma być finansowany przez kapitał prywatny, a nie subsydiowany ze środków publicznych, regulacje muszą stwarzać firmom warunki do odzyskania zainwestowanego kapitału. Muszą być również postrzegane przez inwestorów jako wiarygodne i przewidywalne, gdyż inwestycje w energetyce dotyczą znacznych kwot, które trudno wycofać. Jeśli te warunki nie są spełnione, to nikt podejmujący suwerenne i racjonalne decyzje ekonomiczne nie będzie inwestował w energetykę. Praktyka gospodarcza potwierdza tę prawidłowość: inwestorzy w Kalifornii uznali, że obowiązujące tam regulacje nie pozwalają na opłacalne inwestowanie, więc woleli lokować swój kapitał gdzie indziej. Z kolei, aby sprywatyzować energetykę węgierską, przy niepewności co do przyszłych regulacji, ówczesny rząd zmuszony był zagwarantować inwestorom minimalną stopę zwrotu.
Czekanie może kosztować
Zapisany w prawie energetycznym dostęp stron trzecich do sieci elektroenergetycznej przesądził o konkurencyjnym charakterze obrotu energią elektryczną, stanowiącego obecnie integralną część działalności spółek dystrybucyjnych. Pełne otwarcie rynku przewidywane jest na koniec 2005 r. i szacuje się, że już w 2002 roku konkurencji zostanie poddane około 40 proc. obrotu. Dotychczas Urząd Regulacji Energetyki wydał ponad 260 koncesji na obrót.
Od strony obowiązujących regulacji nie ma więc przeszkód ograniczających konkurencję w obrocie. Spółki dystrybucyjne, będące dotąd monopolistami w zakresie obrotu, będą poddane wzajemnej konkurencji i przede wszystkim będą musiały sprostać konkurencji nowych uczestników rynku. Wśród nich będą zagraniczni potentaci zainteresowani głównie handlem (np. Enron) oraz inwestorzy, którzy rozpoczęli już działalność w Polsce (np. EdF, Tractabel — wytwarzanie, Vattenfall — dystrybucja) i wytwarzanie.
Oznacza to, że spółki pozbawione odpowiedniego zaplecza fachowego, doświadczenia w działaniu na rynku konkurencyjnym i inwestycji w działalność marketingową, będą narażone na utratę klientów w obrocie i związanych z tym dochodów. W konsekwencji, wraz z postępującą liberalizacją, wartość tych spółek będzie systematycznie spadać, gdyż na skutek migracji klientów część zysków uzyskiwana ze sprzedaży energii będzie przechwytywana przez wchodzących konkurentów. Czekając z prywatyzacją podsektora dystrybucji, narażamy się na rezygnację z części wartości, jaką przedstawiają sobą zdyskontowane dochody, uzyskiwane obecnie ze sprzedaży energii do posiadanych przez spółki klientów.
O tym, że nie są to zagrożenia błahe, świadczy przykład London Electricity. Od momentu otwarcia rynku w 1990 r. w ciągu czterech lat firma ta, w wyniku odejścia dotychczasowych klientów, utraciła około 50 proc. wpływów ze sprzedaży. Odzyskanie tej straty zajęło następne 2 lata, a większość pozyskanych klientów pochodziła z innych rynków. Co interesujące, najbardziej agresywni i skuteczni okazali się prywatni wytwórcy, tacy jak National Power i PowerGen, skrupulatnie wykorzystujący zasadę TPA i pewną bezwładność u swoich kolegów z dystrybucji.
Co najpierw?
Od postępów w prywatyzacji podsektora wytwarzania zależy w dużym stopniu budowa konkurencyjnego rynku energii elektrycznej. Niestety w ostatnich latach wyraźnie daje się odczuć stopniowy spadek zainteresowania inwestorów podsektorem wytwarzania. Jednym z powodów tego stanu jest nadwyżka zainstalowanej mocy i intensyfikacja konkurencji na kontynencie europejskim, drugim, duży stopień niepewności, jaki towarzyszy rozwiązaniu tzw. problemu kontraktów długoterminowych (KDT) i zasad kształtowania cen energii w tym podsektorze.
Jest jeszcze zbyt wcześnie na ocenę efektywności systemu opłat kompensacyjnych jako propozycji rozwiązania tego problemu. Natomiast opóźnienia we wprowadzaniu tego systemu lub jakiegokolwiek innego systemu rozwiązującego problem KDT, odbijają się niekorzystnie na ocenie ryzyka, z jakim inwestorzy oceniają wytwarzanie. To z kolei będzie się przekładać na zachowawcze podejście inwestorów do wycen.
Prywatyzacja podsektorów
Zamiast przesuwać się ze skrajności w skrajność (np. wstrzymać całkowicie prywatyzację dystrybucji i przyspieszać wytwarzanie lub forsować nadmiernie dystrybucję zaniedbując wytwarzanie), sensownym rozwiązaniem wydaje się wyważona kontynuacja prywatyzacji w obu podsektorach, połączona z konsolidacją. Działania w tym kierunku powinny odbywać się przy zachowaniu kryteriów zakładających brak dominacji we wzajemnych relacjach i konkurencyjności struktury rynku w obu podsektorach.
Warta rozważenia jest koordynacja prywatyzacji w obu podsektorach. Polegałaby ona na oferowaniu do sprzedaży w tym samym czasie wybranych spółek obu podsektorów, bez konieczności ich administracyjnej konsolidacji przed prywatyzacją. Dzięki takiemu podejściu umożliwi się inwestorom równoczesne składanie ofert na podmioty z obu podsektorów, a Ministerstwu Skarbu Państwa zaakceptowania tych ofert, jeśli będą spełnione warunki konkurencyjności cenowej i transakcje spotkają się z akceptacją URE i UOKiK. Jeśli okaże się, że uzyskiwane w ten sposób oferty będą bardziej atrakcyjne od niezależnej prywatyzacji spółek wytwórczych i dystrybucyjnych, to takie podejście w niektórych przypadkach umożliwi przyspieszenie prywatyzacji spółek podsektora wytwarzania, a w innych uatrakcyjni ten proces.
Dla porządku przypomnijmy: do końca 2000 r. zostało sprywatyzowane około 24 proc. mocy wytwórczych energetyki zawodowej. Prawdopodobna jest prywatyzacja następnych 25 proc. do końca tego roku. Dla dystrybucji, biorąc za kryterium udział w sprzedaży energii, jest to odpowiednio 11 proc. i 16 proc.
Stan dzisiejszy
Procesy restrukturyzacyjne w energetyce dotąd nigdzie nie zachodziły szybko i bezkonfliktowo. Nie ma również jednego uniwersalnego wzoru dla budowy konkurencyjnego rynku energii.
Dotychczasowy bilans dokonań wypada dodatnio: polskie prawo energetyczne zasługuje na wysoką ocenę — jest niewątpliwie jedną z najbardziej nowoczesnych i wyważonych regulacji w tej części Europy. Również organizacja polskiej energetyki jest dobrym punktem wyjścia do budowy efektywnej i konkurencyjnej struktury branży. Nieuchronna konsolidacja sektora dokonuje się w drodze racjonalnych i dobrowolnych decyzji ekonomicznych, a nie konfliktującej administracyjnej dyspozycji.
Fakty przemawiają również za pozytywną oceną regulacji. Zbudowanie od podstaw Urzędu Regulacji Energetyki, wprowadzenie zupełnie nowej systematyki i standardów do regulacji oraz zmiany świadomości rynkowej na poziomie firm świadczą o postępie, jaki dokonał się w ostatnich latach. Wszystko to odbywa się w sektorze z natury konserwatywnym, a zarazem zbyt ważnym, aby ryzykować jego destabilizacją.
O rosnącym zaufaniu do polskiego rynku i regulacji świadczy również zainteresowanie, jakim cieszy się prywatyzacja, szczególnie podsektora dystrybucji. Są podstawy, by zakładać, że przy pewnej stanowczości w podejściu do KDT kontynuacja prywatyzacji w podsektorze wytwarzania będzie przebiegać przy równie dużym zainteresowaniu kupujących.
Wreszcie optymizmem napawają ostatnie zapowiedzi prezesa URE o zwolnieniu wytwórców z taryfowania i uznania kosztu kapitału za uzasadniony. Pierwsza decyzja, jeśli doprowadzi do konkurencji, powinna ucieszyć konsumentów, druga — inwestorów i Skarb Państwa.
Paweł Urbański
Autor jest dyrektorem odpowiedzialnym za branżę energetyczną w Central Europe Trust