Ministerstwo Infrastruktury (MI), Generalny Inspektorat Transportu Drogowego (GITD) i Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) nie były właściwie przygotowane do zapewnienia po 2 listopada 2018 r. poboru opłaty elektronicznej, tzw. e-myta. To wniosek z raportu Najwyższej Izby Kontroli.
Działania podejmowane przez te urzędy w latach 2015-18 prowadzone były w sposób nierzetelny z zastosowaniem niewłaściwych metod i środków. Raport izby miał nie ujrzeć światła dziennego, gdyż Instytut Łączności nałożył na cześć dokumentów klauzulę „zastrzeżone”. Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW) zdecydowała jednak o zdjęciu klauzuli.
Siedem lat to za mało
Od 2011 r. pobór opłaty elektronicznej na drogach krajowych realizowany był przez konsorcjum Kapsch z wykorzystaniem systemu viaTOLL. Umowę w tej sprawie podpisano 2 listopada 2010 r. na osiem lat. Od 2 listopada 2018 r. opiekę nad systemem miało przejąć państwo. Według NIK w czasie trwania umowy kolejni ministrowie odpowiedzialni za transport nie podejmowali rzetelnych działań, by to umożliwić.
Minister infrastruktury niemal przez dwa lata nie udzielił odpowiedzi na składane przez GDDKiA wnioski o podjęcie decyzji kierunkowej dotyczącej funkcjonowania przyszłego systemu poboru opłat. Według NIK spowodowało to istotne opóźnienie w przygotowaniu przez GDDiKA do przetargu na wybór nowego operatora, a tym samym skróciło czas konieczny, by go rzetelnie przeprowadzić. Ministerstwo Infrastruktury pod koniec 2016 r. podjęło w końcu decyzję kierunkową pozwalająca na wybór podmiotu prywatnego do poboru e-myta.
Zatwierdziło przeprowadzenie przetargu w trybie dialogu konkurencyjnego, który w ocenie NIK jest rzadko stosowany i trwa długo. GDDKiA ogłosiła przetarg w grudniu 2016 r., ale sporządzony przez nią harmonogram tego postępowania nie uwzględniał właściwej rezerwy czasowej na wypadek, gdyby jego uczestnicy skorzystali ze środków ochrony prawnej.
„Skutkowało to powstaniem sytuacji, w której projekt od początku znajdował się na ścieżce krytycznie prowadzącej (w związku ze złożonymi odwołaniami) do istotnego opóźnienia terminu zawarcia umowy z Następczym Wykonawcą, szacowanego na 12 do 17 miesięcy” — czytamy w raporcie NIK.
Piwotalne ministerstwo
Gdy okazało się, że problemy GDDKiA dotyczące terminowego rozstrzygnięcia przetargu mogą zagrozić wpływom do Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) po 2018 r., minister infrastruktury w IV kwartale 2017 r. zmienił decyzję kierunkową (z grudnia 2016 r.). Wynikiem tego było opracowanie projektu nowelizacji ustawy o drogach, uchwalonej w grudniu 2017 r., która wprowadziła zmianę podmiotu zobowiązanego do poboru opłaty elektronicznej, obciążając tym zadaniem GITD.
„Zasadność tej zmiany, w świetle ograniczonych zasobów kadrowych i technologicznych GITD oraz braku doświadczenia niezbędnego dla prawidłowego wdrożenia i funkcjonowania systemu poboru opłat, budzi wątpliwości z punktu widzenia możliwości obniżenia wysokiego poziomu ryzyka niezapewnienia poboru opłaty elektronicznej po 2 listopada 2018 r.” — uważa NIK.
Konsekwencją wejścia w życie nowelizacji ustawy o drogach publicznych było także zakończenie dialogu konkurencyjnego bez osiągnięcia zakładanego celu. Przetarg ten pochłonął około 5,4 mln zł. GDDKiA w komunikacie z połowy lipca podała, że działania zmierzające do wyboru nowego operatora systemu podjęła na początku 2015 r. , zachowując bezpieczną rezerwę czasową, a harmonogram w wariancie pesymistycznym zakładał podpisanie umowy z nowym wykonawcą w pierwszym kwartale 2018 r. Przeszkodziło zbyt wiele odwołań.
„W chwili ogłoszenia przetargu trudne były do przewidzenia postępowania odwoławcze na tak dużą skalę” — głosi komunikat GDDKiA.
Pokłosie decyzji
Według NIK minister infrastruktury podjął decyzję o powierzeniu zadania GITD bez kompleksowych analiz wykonalności — w znacznej mierze na podstawie składanych przez inspektorat oświadczeń. Zwraca uwagę, że w GITD nie było zespołu pracowników z odpowiednim doświadczeniem i kompetencjami, a jednocześnie nie zapewniono udziału ekspertów zewnętrznych.
Nie uzyskano też pełnego dostępu do dokumentacji systemu. Dlatego GITD nie wiedziała o wielu istotnych czynnikach ryzyka związanych z jego funkcjonowaniem. Opis przedmiotu zamówienia został sporządzony dopiero w lipcu 2018 r. NIK uznała też, że niekorzystny wpływ na sprawność przejęcia systemu wywierały zmiany osób na stanowiskach mających kluczowe znaczenie w projekcie. Prowadziło to do kolejnych modyfikacji scenariuszy wdrażania projektu i dodatkowo zabierało cenny czas. To nie wszystko.
Raporty sporządzone przez KPMG czy Wojskową Akademię Techniczną wykazały luki w dokumentacji projektowej tworzonej przez wykonawcę, które mogły znacząco utrudnić, a nawet uniemożliwić innym wykonawcom zapoznanie się ze specyfiką i skalą systemu. Większość podmiotów publicznych branych pod uwagę przez GITD jako potencjalni wykonawcy, po dokonaniu analiz złożoności systemu, nie podjęło kompleksowej współpracy i przejęcia odpowiedzialności za obszar utrzymania systemu informatycznego.
Problemy związane z wejściem w życie nowelizacji ustawy o drogach publicznych doprowadziły do sytuacji, w której GITD musiał wykorzystać niekonkurencyjne tryby zamówień publicznych przy wyborze podmiotów świadczących usługi lub realizujących dostawy. Jedynym dostępnym rozwiązaniem pozwalającym na zachowanie nieprzerwanego poboru opłaty elektronicznej było wykorzystanie systemu viaTOLL i zatrudnienie dotychczasowego wykonawcy — uważa NIK. Podmiotem, który zdecydował się na nawiązanie współpracy z GITD i 28 sierpnia 2018 r. podpisał umowę ws. przejęcia e-myta, był Instytut Łączności (IŁ).
Czas przeznaczony na przygotowanie się przez IŁ do przejęcia i eksploatacji systemu viaTOLL wynosił więc zaledwie dwa miesiące, podczas gdy umowa z 2010 r. zakładała, że nowy wykonawca powinien zostać wybrany na 12 miesięcy przed jej końcem. Ostatecznie IŁ skorzystał ze wsparcia podmiotów zewnętrznych, w tym wchodzących w skład dotychczasowego operatora, tj. konsorcjum Kapsch. Kontrola NIK nie obejmowała działań Instytutu.
Papierowe założenia
Z powodu działań administracji publicznej nie można było zrealizować głównych założeń nowelizacji ustawy o drogach. NIK zwraca uwagę, że przede wszystkim nie zlikwidowano zależności skarbu państwa od podmiotów prywatnych, w tym z kapitałem zagranicznym. Wprawdzie GITD zlecił obsługę systemu IŁ, ale ten w kluczowym obszarze, tj. obsługi systemu centralnego, wykonuje to zadanie za pomocą dotychczasowego wykonawcy. Co ciekawe, w listopadzie 2018 r.
GITD złożył wyjaśnienia stojące w sprzeczności z uzasadnieniem do nowelizacji ustawy o drogach publicznych, informując, że: „…już w dniu uchwalenia ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw wiadomo było, że zadania bezpośrednio związane z systemem centralnym muszą pozostać przy jego twórcy, tj. dotychczasowym wykonawcy, bądź realizowane przy jego udziale” — czytamy.
Według kontrolerów zlecanie przez GITD zadań podmiotom komercyjnym w ramach obsługi systemu w wyniku postępowań prowadzonych z wolnej ręki oraz negocjacji bez ogłoszenia nie przyniosło również zakładanego ograniczenia kosztów tych usług. NIK koszty zmiany modelu funkcjonowania systemu poboru opłat w 2018 r. szacuje łącznie na 42,4 mln zł, w tym 31,7 mln zł z KFD i 10,7 mln zł z rezerwy celowej ministra finansów. Minister infrastruktury Andrzej Adamczyk w odpowiedzi na pismo z informacją o wynikach kontroli NIK stwierdził, że nie zgadza się z negatywną oceną działań organów publicznych.
W jego ocenie proces zapewnienia ciągłości opłat był ściśle nadzorowany i w sytuacji pojawienia się zagrożeń w trybie pilnym wdrażano mechanizmy korygujące. Minister uważa, że dzięki przejęciu zarządzania systemem przez państwo będzie można dokonywać elastycznych zmian w systemie bez każdorazowej potrzeby negocjowania z wykonawcą, a w długiej perspektywie zapewniono możliwość generowania większych oszczędności.