"Puls Biznesu": Posłowie na trwającym właśnie posiedzeniu Sejmu zajmą się projektem budżetu na 2026 r. Podoba się panu ten projekt?
Paweł Wojciechowski: Raczej średnio, dla mnie jest za mało konsolidacyjny.
W jakim sensie za mało konsolidacyjny? Za duży w nim deficyt?
Mamy do czynienia z kolejnym budżetem obciążonym wysokim deficytem strukturalnym, co nie daje nadziei na ograniczenie szybko rosnącego długu publicznego. Jednocześnie Polska stoi przed koniecznością podjęcia wysiłku fiskalnego, aby wyjść z procedury nadmiernego deficytu, do której – warto przypomnieć – trafiliśmy w wyniku przekroczenia unijnego limitu 3 proc. PKB w 2023 roku, za co odpowiadają poprzednie rządy. Na 2026 r. zaplanowano deficyt budżetowy w wysokości prawie 272 mld zł, co oznacza wprawdzie spadek o ok. 17 mld zł względem roku bieżącego, ale w relacji do PKB poprawa będzie minimalna – z 6,9 proc. do 6,5 proc. PKB. To poziom wciąż zdecydowanie niezadowalający. Co gorsza, w finansach publicznych nie obserwujemy zjawiska wyrastania z długu, lecz proces odwrotny – dynamiczny wzrost zadłużenia, który prowadzi do przekraczania kolejnych progów ostrożnościowych, zarówno określonych w ustawie o finansach publicznych, jak i – w średnim okresie – zapisanych w Konstytucji RP. Nie wspominając już o unijnej procedurze nadmiernego deficytu, z której prawdopodobnie nie uda się szybko wyjść. W efekcie obserwujemy dalszy wzrost nierównowagi fiskalnej i pogorszenie stabilności finansów państwa.
Ale rząd podejmuje działania. Mamy propozycję podwyżek akcyzy na alkohol, mamy znaczącą podwyżkę CIT dla banków. To nie wystarczy?
W projekcie budżetu uwzględniono już wpływy z podwyższenia opodatkowania banków, gier losowych oraz akcyzy – łącznie to dochody rzędu kilkunastu miliardów złotych. Pojawia się jednak zasadnicze pytanie: czy prezydent Karol Nawrocki zaakceptuje wzrost podatków? Warto przypomnieć, że zapowiedział, iż nie podpisze żadnej ustawy podnoszącej podatki. Z informacji napływających z otoczenia kancelarii prezydenta wynika, że prezydent niechętnie odnosi się do zróżnicowania stawek CIT, np. wyższych dla banków niż dla pozostałych przedsiębiorstw. Taki scenariusz oznaczałby, że budżet może nie uzyskać planowanych dodatkowych dochodów. Na obecnym etapie nie wiadomo, czy zapowiedź weta prezydenta ma charakter negocjacyjny, stanowi nową formę uprawiania polityki, czy też jest wyrazem konsekwentnej realizacji wcześniejszych deklaracji.
W takim przypadku prognoza spadku deficytu do 6,5 proc. PKB przestałaby być aktualna.
Niestety tak. W ostatnich latach budżety państwa były formułowane zbyt mało konserwatywnie. W projekcjach często nieznacznie przeszacowywano poziom inflacji oraz tempo wzrostu gospodarczego, co sztucznie poprawiało obraz dochodów i salda budżetu. Dodatkowym problemem dla ministra finansów stało się postępujące usztywnienie wydatków publicznych. Dotyczy to w szczególności transferów społecznych, które miały mieć charakter jednorazowy – jak trzynasta i czternasta emerytura – a dziś stanowią trwały element budżetu, zgodnie z zasadą: nic, co dane, nie zostanie odebrane.
Nie uwzględniono przy tym, że w ciągu ośmiu lat poprzednich rządów znacząco narósł dług publiczny – zarówno jawny, jak i częściowo ukryty, który w pełni ujawnił się dopiero w ostatnich latach. Brak zdecydowanych działań na rzecz redukcji deficytu sprawia, że Polska do końca dekady może awansować do grupy pięciu państw UE o najwyższym udziale wydatków publicznych w PKB przy jednoczesnym utrzymywaniu się dochodów na poziomie średnim.
Jak szybko kolejne deficyty napędzają spiralę zadłużenia, dobrze pokazuje opublikowana niedawno rządowa Strategia Zarządzania Długiem Publicznym. Według jej założeń, przy braku dodatkowych działań konsolidacyjnych, już w przyszłym roku dług publiczny przekroczy 60 proc. PKB, a do 2029 r. może sięgnąć około 75 proc. PKB – według europejskiej metodologii ESA 2010.
Również dane liczone według krajowej klasyfikacji potwierdzają szybkie przekraczanie kolejnych progów ostrożnościowych. Państwowy dług publiczny - PDP - w ciągu trzech lat ma osiągnąć 59,5 proc. PKB, czyli wartość bliską konstytucyjnemu limitowi 3/5 PKB. Oznacza to, że w 2030 roku rząd może być zobowiązany do podjęcia działań sanacyjnych wynikających z ustawy o finansach publicznych i Konstytucji RP.
Co zrobić w takiej sytuacji? Skoro prezydent zapowiada wetowanie podwyżek podatków, co uniemożliwi wzrost dochodów, to należy ciąć wydatki?
Przede wszystkim trzeba – tak jak czyni to Strategia Zarządzania Długiem Publicznym – mówić prawdę o stanie finansów publicznych. Mamy dziś do czynienia z permanentnym deficytem strukturalnym, czyli takim, który utrzymuje się nawet po wyłączeniu wpływu cyklicznych wahań gospodarki. Brak zdecydowanych działań konsolidacyjnych w kolejnych budżetach prowadzi do gwałtownego wzrostu kosztów obsługi długu. Odsetki, które dziś wynoszą około 79 mld zł, do 2029 r. wzrosną do 129 miliardów złotych. Trzeba powiedzieć wprost: to są zmarnowane pieniądze. Czy naprawdę chcemy wydawać ogromne środki na obsługę zadłużenia marnując zasoby, które mogłyby zostać przeznaczone na opiekę zdrowotną czy megaprojekty, takie jak budowa Centralnego Portu Komunikacyjnego czy elektrowni jądrowej? Jeśli nie, musimy przestać żyć w iluzji, że można utrzymać obecny poziom podatków – zapewniający dochody rzędu 43 proc. PKB – i jednocześnie finansować wydatki na poziomie 50 proc. PKB. Nie stać nas na trwałe utrzymywanie szwedzkich wydatków i niderlandzkich podatków. Potrzebny jest ponadpartyjny konsensus fiskalny oraz powrót do myślenia w kategoriach growth-friendly consolidation – czyli konsolidacji fiskalnej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, która pozwoli ograniczyć deficyt, nie tłumiąc przy tym potencjału rozwojowego gospodarki.
Jak w polskich warunkach miałaby wyglądać konsolidacja przyjazna wzrostowi gospodarczemu? Podwyższanie podatków mu nie sprzyja, więc ponawiam pytanie: które wydatki ciąć?
Żadne podwyższenie podatków ani cięcie wydatków nie jest przyjazne dla wzrostu gospodarczego. Chodzi jednak o to, by konsolidacja fiskalna była jak najmniej dolegliwa, czyli by ograniczała deficyt przy możliwie najmniejszym koszcie dla gospodarki. Dlatego w pierwszej kolejności należy przyjrzeć się tym kategoriom wydatków, które charakteryzują się najniższymi mnożnikami fiskalnymi.
Mnożnik fiskalny pokazuje, jaki wpływ na wzrost PKB ma wydatkowanie każdej złotówki z budżetu. Najniższe mnożniki mają obecnie transfery społeczne, a także wydatki obronne – głównie ze względu na wysoką importochłonność zakupów uzbrojenia – oraz wydatki administracyjne i część wydatków socjalnych. Wszystkie te kategorie generują mnożniki poniżej jedności, czyli dwu- lub trzykrotnie niższe niż inwestycje w infrastrukturę, edukację czy badania i rozwój.
Z oczywistych względów nie można znacząco ograniczać wydatków obronnych, a administracja stanowi relatywnie niewielką część całkowitych nakładów publicznych. Dlatego, jeśli chcemy przeprowadzić konsolidację fiskalną rzędu 50–100 mld zł rocznie, jedynym racjonalnym kierunkiem jest przegląd i racjonalizacja transferów społecznych – zwłaszcza tych, które mają charakter powszechny i nie są dobrze adresowane do grup rzeczywiście potrzebujących wsparcia.
Czy chodzi o wydatki na 800+? Należy tam wprowadzić kryterium dochodowe?
Tak. Wielokrotnie o tym mówiłem – jeszcze w okresie, gdy byłem głównym ekonomistą ZUS. Kluczowe jest, aby to świadczenie było celowane, czyli dobrze adresowane do osób o najniższych dochodach, które rzeczywiście potrzebują wsparcia. Skoro program nie pełni już funkcji demograficznej – bo nie przyczynił się do wzrostu dzietności – to należy zastanowić się nad jego nową funkcją społeczną. Zresztą w początkowej wersji programu 500+ takie elementy celowości były obecne.
Argument poprzedniego rządu był taki, że wprowadzenie progu dochodowego wiązałoby się z większymi kosztami administracyjnymi. Moim zdaniem to nie jest wystarczające uzasadnienie. Próg dochodowy połączony z zasadą złotówka za złotówkę – tak jak w przypadku czternastej emerytury – miałby sens i zapewniłby większą sprawiedliwość oraz efektywność fiskalną.
Podobnej redefinicji wymagają również inne świadczenia powszechne, które utraciły swój pierwotny cel – na przykład trzynasta i czternasta emerytura. Warto dokonać ich przeglądu pod kątem skuteczności i trwałości fiskalnej, zamiast utrwalać mechanizmy, które coraz bardziej obciążają budżet, a przynoszą coraz mniejsze efekty społeczne.
A te, które wprowadziła obecna ekipa? Mam na myśli na przykład wakacje składkowe dla przedsiębiorców: przez jeden miesiąc w roku przedsiębiorca nie musi płacić składek na ZUS. Stać nas na to?
Przy deficycie sięgającym 7 proc. PKB na niewiele nas dziś stać. Pojawia się jednak pytanie, czy osoby korzystające z licznych ulg w płaceniu składek mają świadomość, że w przyszłości będą otrzymywać znacznie niższe emerytury – często nawet poniżej poziomu świadczenia minimalnego. A czy reszta społeczeństwa zdaje sobie sprawę, że do tych minimalnych emerytur trzeba będzie dopłacać z budżetu państwa, czyli z naszych wspólnych pieniędzy? Uważam, że powinniśmy powiedzieć to wprost: w systemie opieki zdrowotnej i ubezpieczeń społecznych należy dążyć do ujednolicenia obciążeń i podstaw wymiaru składek dla różnych grup zawodowych, a nie – jak obecnie – do ich coraz większego różnicowania. Ujednolicenie systemu było zresztą główną przesłanką koncepcji jednolitej daniny, którą przygotowałem prawie dziesięć lat temu. Niestety, projekt ten został odrzucony przez rząd PiS, który zamiast tego wprowadził Polski Ład – rozwiązanie, które doprowadziło do ogromnego chaosu podatkowego. Od tamtego momentu nikt już realnie nie pracuje nad reformą podatkową, ponieważ każdemu duża, strukturalna zmiana w tym obszarze kojarzy się właśnie z Polskim Ładem.
Dziś opozycja krytykuje rząd za to, co dzieje się w budżecie i finansach publicznych, i mówi: to jest problem wynikający z tego, że znowu mamy lukę VAT-owską, znowu spadła nam ściągalność podatków. Wystarczy zwiększyć i poprawić ściągalność podatków, a problem się rozwiąże. Prawda czy fałsz?
Oczywiście fałsz. Nadzieja, że można znacząco zwiększyć dochody budżetowe dzięki dalszemu uszczelnieniu systemu VAT, jest iluzoryczna. To raczej forma politycznej manipulacji, pozwalająca mówić: „chcemy zwiększyć wydatki, ale nie zgodzimy się na podwyższenie podatków – szukajcie pieniędzy tam, gdzie grasują mafie VAT-owskie”.
Takie podejście jest nieuczciwe, ponieważ luka VAT-owska w Polsce została radykalnie ograniczona w ostatnich latach – według danych Komisji Europejskiej należy dziś do najniższych w UE. Co więcej, wkrótce zacznie obowiązywać Krajowy System e-Faktur KSeF, który dodatkowo ograniczy pole do nadużyć i oszustw podatkowych. Oznacza to, że rezerwy w tym obszarze są już minimalne, a dalsze zwiększanie wpływów z tytułu VAT-u nie jest realnym źródłem finansowania nowych wydatków.
Jak pan ocenia ryzyko przekroczenia przez państwowy dług publiczny, czyli ten dług liczony metodologią krajową, limitu konstytucyjnego na poziomie 60 proc. PKB? Strategia zarządzania długiem, o której pPan wspominał w czasie naszej rozmowy, wskazuje, że o ten limit ocieramy się w 2029 r.
Tak, według Strategii Zarządzania Długiem Publicznym, w 2029 r. państwowy dług publiczny (PDP) ma osiągnąć poziom 59,5 proc. PKB. Należy jednak pamiętać, że mówimy tu o polskiej klasyfikacji długu. Możemy więc formalnie unikać przekroczenia konstytucyjnego limitu, ale tylko stosując krajową metodologię i przenosząc część wydatków poza budżet państwa, przede wszystkim do Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK).
Taka praktyka staje się coraz powszechniejsza. Skala wypychania wydatków poza budżet systematycznie rośnie, co jasno pokazuje sama Strategia Zarządzania Długiem. Różnica między europejską a krajową klasyfikacją długu, która obecnie wynosi około 11 pkt procentowych PKB, ma do 2029 r. wzrosnąć aż do 15,8 pkt procentowych. To oznacza, że coraz większa część zobowiązań państwa znajdzie się poza oficjalnym budżetem, co z jednej strony pozwala zachować formalne wskaźniki w ryzach, ale z drugiej ogranicza przejrzystość finansów publicznych i osłabia wiarygodność fiskalną.
Czy zatem limit konstytucyjny dla długu w ogóle ma jeszcze rację bytu, skoro rząd jest w stanie bardzo sprawnie omijać własną regułę fiskalną?
Rządy nauczyły się tego przez ostatnie dziesięć lat – wszystkie rządy, choć przede wszystkim poprzedni. To właśnie on stworzył mechanizm wyprowadzania pieniędzy do raju wydatkowego – poza budżet, do instytucji i funduszy, które nie podlegają pełnej kontroli parlamentu i opinii publicznej.
Tymczasem krajowe reguły fiskalne stanowią pierwszą linię obrony przed utratą stabilności finansów państwa. Próg ostrożnościowy na poziomie 55 proc. PKB oraz próg sanacyjny na poziomie 60% PKB to realne sygnały ostrzegawcze, które już dziś powinny budzić niepokój.
Drugą linię obrony tworzą reguły europejskie – bardziej precyzyjne, przejrzyste i trudniejsze do obchodzenia. Trzecią zaś – rynek finansowy, czyli rentowność skarbowych papierów wartościowych i zaufanie inwestorów do tego, że państwo będzie w stanie terminowo obsługiwać swój dług. Jeśli zawiodą pierwsze dwie linie, ta ostatnia staje się brutalnie skuteczna – bo to rynek wymusza dyscyplinę, podnosząc koszt finansowania zadłużenia.
Czyli to rynek na nas wymusi ograniczanie długu i konsolidację finansów publicznych, a nie sztywny limit konstytucyjny?
Oczywiście. Reguły fiskalne istnieją po to, by ostrzegać polityków przed nieracjonalnym działaniem, a wyborców – by nie wybierali świętych Mikołajów, którzy obiecują wszystko bez oglądania się na konsekwencje. Reguły są ważne, ale jeszcze ważniejsze są rynki finansowe – to one ostatecznie wystawiają rachunek za destabilizację finansów publicznych i zaniedbanie konsolidacji fiskalnej. Można zakładać, że nie pojawią się już żadne „czarne łabędzie”, żadne nadzwyczajne wydarzenia, a gorący kartofel długu publicznego będzie przekazywany kolejnym rządom. Jednak ryzyko materializacji scenariusza nadmiernego zadłużenia zawsze istnieje – wystarczy jeden poważny kryzys. Wtedy rynek wystawi nam rachunek znacznie wyższy, niż dziś przypuszczamy. Jeśli wpadniemy w pułapkę, w której państwo będzie miało trudności z rolowaniem długu i sprzedażą obligacji po akceptowalnych rentownościach, pojawi się problem płynności, który może szybko przekształcić się w ryzyko niewypłacalności. To jest ostateczne zagrożenie wynikające z utrzymywania nadmiernego deficytu. Dlatego właśnie w dobrych czasach – a dziś wciąż korzystamy z relatywnie dobrej koniunktury – Polska powinna budować bufory bezpieczeństwa i wzmacniać odporność finansów publicznych na przyszłe wstrząsy. Tylko wtedy unikniemy scenariusza, w którym rynki, a nie rząd, zaczną decydować o polityce fiskalnej państwa.