Skoro Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) w najnowszym raporcie World Economic Outlook cały rozdział poświęca polityce przemysłowej, to nie ulega wątpliwości, w jaki czas wchodzimy — czas ochrony krajowych firm, odkrywania własnych zdolności technologicznych i wspierania kapitału krajowego wszystkimi możliwymi środkami: subsydiami, ulgami podatkowymi, kredytami preferencyjnymi, a jak trzeba, to także cłami.
Dla nas polityka przemysłowa jest pewnym novum, ale wiele państw już ją kiedyś realizowało — jedne z powodzeniem i ogromnymi korzyściami, a inne z totalną klęską. MFW pokazuje w raporcie przykłady dwóch takich strategii przemysłowych: Korei Południowej i Brazylii. Dziś Koreańczycy mają ponad 12-krotnie wyższy dochód na mieszkańca, a Brazylijczycy tylko 2-krotnie, mimo że oba państwa startowały z podobnego poziomu rozwoju. Sama w sobie polityka przemysłowa nie wyjaśnia tych różnic w stu procentach, ale zapewne stanowi ważny element tak odrębnych ścieżek. A my powinniśmy czerpać z tych doświadczeń.
Co miała Korea, a czego nie miała Brazylia? Ekonomiści MFW przedstawiają pięć czynników udanej polityki przemysłowej. Ich wdrożenie nie gwarantuje oczywiście sukcesu, ale zdecydowanie przybliża kraj do osiągnięcia celów. Oto one:
- Otwartość. Korea i inne kraje azjatyckie postawiły na model proeksportowy, czyli otwierały się na konkurencję zagraniczną, co zmuszało firmy do ostrego konkurowania na światowych rynkach. Brazylia natomiast, ale też inne państwa Ameryki Łacińskiej (np. Argentyna) wybrały strategię substytucji importu — wspieramy rodzimych producentów na wszystkie możliwe sposoby (w tym cła i limity importu) i izolujemy ich od konkurencji międzynarodowej. Produkcja idzie przede wszystkim na rynek krajowy, a nie zagraniczny. Taki model zmniejsza potencjał wzrostu, bo nie ma efektów skali. Rynek kończy się tam, gdzie kończą się możliwości konsumpcyjne w kraju. Nie jest wykorzystywany rynek globalny, który stanowi trochę studnię bez dna. Lekcja dla Polski? Zamknięcie się na rynek zagraniczny i nadmierna ochrona przed konkurencją z zewnątrz to prosta droga do powielenia błędów Brazylii.
- Konkurencja. Państwo nie powinno wspierać jednego wybranego producenta w branży, jakiegoś narodowego czempiona, lecz całą gamę firm. Wtedy to konkurencja wyłania zwycięzców, a nie siła monopolu. Koreański rząd starał się wspierać kilka firm w ramach jednego sektora, brazylijski postawił na rozwój państwowych molochów z silną pozycją rynkową. W taki sposób powstaje właśnie coś, co ekonomiści nazywają błędną alokacją zasobów i nieefektywnością — zasoby ludzkie, finansowe i kapitałowe nie trafiają do najlepszych, ale do wybranych.
- Wspieranie prywatnej przedsiębiorczości. W koreańskiej strategii przemysłowej każdy miał jasną rolę. Rząd wybierał instrumenty (ulgi podatkowe, kredyty preferencyjne, subsydia), a sektor prywatny skupił się na budowaniu zdolności produkcyjnych i technologicznych oraz rywalizowaniu na arenie międzynarodowej. Można powiedzieć, że państwo organizowało kapitał, a firmy prywatne miały ten kapitał jak najlepiej spożytkować. W Brazylii cała strategia dotyczyła głównie sektora państwowego. Rząd wybierał i wspierał narodowe czempiony, a sektor prywatny nie uczestniczył w tym procesie.
- Mierzalne cele i ewaluacja. Korea wypracowała mechanizm oceny i twardej dyscypliny, który motywował firmy do podnoszenia efektywności. Wspierane firmy musiały spełniać miesięczne cele eksportowe, które były ściśle określone. Brak ich realizacji oznaczał częściową lub całkowitą utratę wsparcia. W Brazylii tak twardo dyscyplinujący system ewaluacji nie istniał.
- Stabilność makroekonomiczna i polityczna. Niska i stabilna inflacja, brak głębokich nierównowag zewnętrznych, próby reform, walka z korupcją, inwestycje w edukację — to wszystko wyróżniało Koreę, ale nie Brazylię. Żadna polityka przemysłowa nie przetrwa i nie odniesie sukcesu, jeżeli niestabilność będzie chwiała gospodarką.
Nie odtworzymy oczywiście koreańskiej polityki przemysłowej jeden do jednego, bo jest to niemożliwe z kilku względów. Także nie o to tu chodzi, ale jednocześnie powinniśmy starać się czerpać z błędów i sukcesów innych krajów. Ta analiza dwóch polityk przemysłowych i dwóch zupełnie innych ścieżek rozwoju pokazuje, że strategie przemysłowe (przemysłowe tylko z nazwy, bo chodzi tu o wspieranie całego sektora przedsiębiorstw, a nie tylko przemysłu) mają większe powodzenie, gdy to konkurencja wymusza innowacje, zwycięzców wyłania rynek, a nie arbitralne decyzje, kraj jest otwarty na zagraniczną konkurencję, a państwo jest zdolne do stawiania celów i rozliczania się z ich realizacji.