Puls Biznesu: Wartość rynku zamówień publicznych wzrosła w „kryzysowym” roku 2009 aż o 16 proc. do 126,7 mld zł. To prawdziwa eksplozja. Co ją spowodowało?
Jacek Sadowy, prezes Urzędu Zamówień Publicznych: Przede wszystkim pieniądze z Unii. Według naszych danych wszczęto około 12 tys postępowań współfinansowanych ze środków UE o wartości 16 mld zł. Przy czym dane te dotyczą jedynie przetargów o mniejszej wartości, tj. poniżej progów unijnych. Ruszyły roboty budowlane, które stanowiły aż 48 proc. wartości wszystkich zamówień. Sama druga nitka metra warszawskiego to blisko 4 mld zł, a to tylko jedna inwestycja. Dodajmy jeszcze rozstrzygnięcia przetargów na autostrady.
Kto najczęściej rozpisuje przetargi? Samorządy?
Samorządy terytorialne to ponad 42 proc. zamawiających.
Od lat około 97 proc. dużych zamówień zdobywają firmy krajowe. Zagraniczne nie próbują wejść na nasz rynek?
Rzeczywiście, liczba zamówień zdobywanych przez firmy zagraniczne nie wzrosła. W roku 2009 było to dokładnie 450 kontraktów. Wzrosła natomiast ich wartość: z 7,9 mld do 17,2 mld zł w 2009.
Firmy budowlane jednak narzekają na konkurencję zagraniczną, zwłaszcza chińską...
Jedynie 22 kontrakty zdobyte przez firmy zagraniczne to kontrakty na roboty budowlane (z reguły zresztą w konsorcjach z firmami polskimi). Reszta to dostawy i usługi, zwykle bardzo specjalistyczne, niedostępne w kraju. Spośród kontraktów na budowy, które zdobyły przedsiębiorstwa zagraniczne, tylko dwa wzięły firmy spoza UE czy krajów z Unią stowarzyszonych (na dwa odcinki autostrady A2). To margines, nie widzę powodów do obaw.
Ale budowlańcy histeryzują.
To skutek rosnącej konkurencji. Do przetargów na roboty budowlane o największych wartościach startowało w ubiegłym roku średnio po 5,95 wykonawców, podczas gdy w 2008 przeciętnie 3,95. W niektórych przetargach składanych jest nawet po 10-20 ofert. Ten skok nas cieszy, bo konkurencja podnosi efektywność ekonomiczną oraz ogranicza ryzyko powstawiania zjawisk patologicznych jak np. zmowy. Rywalizacja jest duża i przedsiębiorcy muszą bardziej się starać, by pozyskać kontrakt. Nawet bez Chińczyków nie mieliby łatwiej.
Przybyło polskich firm, które zdobyły kontrakty za granicą – z 52 do 57, ale to ciągle mało.
Rzeczywiście liczba zamówień zdobytych przez Polaków nie jest imponująca, ale pamiętajmy, że statystyka ta obejmuje duże kontrakty, powyżej tzw. progów unijnych. Polskie firmy wygrywały zagraniczne przetargi na autobusy i trolejbusy. Sam Solaris pozyskał kilka takich kontraktów – np. w Grecji, Włoszech, Czechach i Portugalii. Są specjalistyczne zamówienia na urządzenia radiodiagnostyczne, motomapy, sprzęt laboratoryjny, turbiny, informację cyfrową, tłumaczenia, wozy strażackie, ale i rury czy sól kamienną.
Od lat w 90 proc. polskich przetargów jedynym kryterium jest najniższa cena. To dziwne, jeśli miasto zamawiające budowę szkoły czy ulicy nie bierze pod uwagę np. okresu gwarancji?
Zamawiający kierują się wyłącznie kryterium ceny ze względów mentalnych: to kryterium mierzalne, unikają więc zarzutów o tendencyjność. Tu ujawnia się szerszy problem dotyczący takiego przygotowania postępowania, które nie tylko pozwoli sprawnie je przeprowadzić. ale co ważniejsze, również bezpiecznie wykonać zamówienie publiczne. Z naszych obserwacji wynika, że o ile zamawiający nieźle radzą sobie już z procedurą, to nadal jest problem z określeniem kryteriów oraz warunków kontraktu w taki sposób, by ograniczać ryzyka nienależytego wykonania zamówienia. Dominuje myślenie: najważniejsze rozstrzygnąć przetarg, a potem jakoś to będzie... Widziałem umowy na kilkaset milionów złotych, które zawierały zaledwie około 20 punktów. Przykładowo, dlaczego w umowach zamawiający nie zawierają postanowień dotyczących możliwego wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych, z jakimi mieliśmy do czynienia choćby tej zimy. Co za problem wpisać do warunków, że czas wykonania budowy się przedłuży, jeśli wykonanie zamówienia nie jest możliwe z przyczyn odbiegającego od normy nieprzewidywalnego pogorszenia się warunków, albo że nie przewidujemy przedłużenia umowy z tego powodu i to jest ryzyko wykonawcy. O tym należy pomyśleć jeszcze przed rozpisaniem przetargu, szczególnie że prawo wymusza na zamawiających zapobiegliwość – mówi, że nie można zmieniać umowy w sposób istotny, chyba że przewidziało się zmiany na etapie przetargu. Tymczasem pierwsze statystyki pokazują, że w blisko 50 proc. przetargów nie przewiduje się takiej możliwości. Zamawiającym należy przypominać, że rzetelna ocena przetargu możliwa jest do dokonania po realizacji kontraktu z wybranym wykonawcą oraz na tym etapie warto również zadawać pytania np. o jej faktyczne koszty.
Ciągle jest dużo zamówień z wolniej ręki. W ubiegłym roku w ten sposób zawarto aż 26 proc. kontraktów, podczas gdy rok wcześniej 22 proc., a dwa 27 proc.
Jest to duży problem, na który staram się zwracać uwagę przy każdej okazji. Owszem, ten tryb można stosować, ale tylko w wyjątkowych okolicznościach. Nasze kontrole pokazują jednak, że jego stosowanie jest nadużywane. Domniemuję, że wielu zamawiających przyspieszyło w 2009 r. zamówienia z wolnej ręki, bo widziało przygotowane przez Urząd zmiany w prawie ograniczające stosowanie tego trybu. W przeszłości można było z niego korzystać bez ograniczeń np. w przypadku usług prawniczych czy szkoleniowych – i to zmieniliśmy. Wprowadziliśmy możliwość publikacji ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy w trybie z wolnej ręki, a w obowiązkowym ogłoszeniu o jego udzieleniu – konieczność podania uzasadnienia faktycznego i prawnego dla jego zastosowania.
Po co?
To instrument dla wykonawców – np. gdy zamawiający twierdzi, że na danym rynku jest monopol i daje kontrakt z wolnej ręki, a faktycznie monopolu nie ma, to wykonawca, który nie został zaproszony do negocjacji może złożyć odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej na wybór trybu zamówienia. To również instrument dla Urzędu, pozwoli nam takie zamówienia monitorować i wyłapywać naruszenia.
Wykonawcy korzystają z tej możliwości?
Bardzo niechętnie.
Bo umowa już zawarta i nie ma po co się handryczyć?
Prawo przewiduje możliwość podważenia umowy przed Krajową Izbą Odwoławczą. Jeśli pominięty wykonawca wykaże, że tryb był niestosowny, a na dodatek nie było ogłoszenia o zamiarze zawarcia umowy, to jest podstawa do jej unieważnienia przez KIO. Mechanizm jest więc bardzo efektywny, choć nowy – ma niewiele ponad dwa miesiące. I to pewnie kolejna przyczyna, że jeszcze nie jest stosowany.
Kiedyś problemem było nadużywanie odwołań, co stopowało przetargi.
W roku 2009 udzielono ponad 170 tysięcy zamówień, a odwołań wpłynęło dwa tysiące. Nie można zatem wysuwać twierdzenia, iż procedura odwoławcza blokuje przetargi albowiem porównanie tych liczb wskazuje na coś innego. Celem Urzędu nie jest wyeliminowanie prawa do wniesienia odwołania, lecz takie sformułowanie przepisów, by wykonawcy mieli możliwość podważania decyzji zamawiających, ale w okolicznościach, w których rzeczywiście dochodzi do naruszenia praw wykonawców, a nie do jego nadużywania wyłącznie w celu ochrony interesu ekonomicznego. Przykładowo, wpis przy złożeniu odwołania do KIO dla robót budowlanych powyżej 5 mln EUR netto to tylko 20 tys. zł. Jeszcze do niedawna, gdy odwołanie było oddalane, jeszcze się go zwracało, potrącając około 5 tys. kosztów, więc jeśli tylko wykonawca miał cień nadziei, walczył i nadużywał tego prawa. Zależało nam na unikaniu takich zjawisk poprzez zwiększenie ryzyka związanego z nieuzasadnionym wniesieniem odwołania, dlatego teraz w razie przegranej odwołującego się, cały wpis przepada. Warto również podkreślić, że 30 proc. wnoszonych odwołań jest uwzględnianych przez KIO. Co więcej, liczba uwzględnionych odwołań maleje – rok temu było to 35 proc., wcześniej 40 proc.
O czym to świadczy?
To skutek profesjonalizacji rozpatrywania odwołań. KIO, która powstała ponad dwa lata temu, jest organem profesjonalnym złożonym ze stałych arbitrów, wcześniej była lista około 600 arbitrów z różnych instytucji, często osób dość przypadkowych. Druga przyczyna: po zmianach w prawie zamawiający mogą w szerszym zakresie poprawiać błędy w procedurze popełnione przez nich samych. Ponadto, zamawiający może poprawić w szerszym zakresie błędy w treści złożonych ofert co tym samym ograniczyło pole do skutecznego podważania decyzji zamawiających o wyborze danej oferty. Owszem, odwołania nadal są instrumentem gry ekonomicznej wykonawców, ale dziś skuteczność takich działań jest o wiele niższa.
Co się dzieje z licytacjami elektronicznymi? Ich udział we wszystkich trybach udzielania zamówień wzrósł, ale nadal to margines – tylko 0,16 proc.
W 2008 r. odbyło się 77 licytacji, w ubiegłym ponad 400. Zmiana prawa pozwoliła na szersze ich wykorzystywanie – we wszystkich przypadkach zamówień poniżej unijnych progów wartościowych (wcześniej można było zamawiać tak tylko dostawy i usługi powszechnie dostępne o stałych standardach). Ponadto bezpłatnie udostępniliśmy pod licytacje platformę internetową oraz prowadzimy szkolenia. Zamawiający wolą przetargi, bo to sprawdzona droga. Z licytacji elektronicznych naprawdę warto korzystać, bo to mechanizm bardzo przejrzysty: każdy wykonawca, który spełnia warunki, jest do nich dopuszczany, a zamawiający nie ma wpływu na przebieg licytacji. Dla kogoś, kto obawia się zarzutów o stronniczość, to instrument bardzo dobry.
Przejdźmy do kontroli prowadzonych przez UZP. Przybywa nieprawidłowości?
49 proc. kontroli Urzędu procedur, w których doszło do zawarcia umowy pokazało istotne naruszenia, ale z tego nie można wyciągać wniosków, że jest źle. Po prostu poprawiła się efektywność naszych kontroli. Wprowadziliśmy w 2008 r. zmiany w systemie kontroli i staramy się skupiać swe działania na tych obszarach, gdzie jest prawdopodobieństwo istotnych naruszeń. Poprawę widać po wynikach kontroli przed zawarciem umowy – w I półroczu 2005 r. tylko 15 proc. poddanych jej postępowań było bez naruszeń, teraz już 67 proc.
Powód poprawy?
Po pierwsze przepisy są bardziej przyjazne dla zamawiających: jest mniej okazji do popełnienia błędu oraz w szerszym zakresie można w trakcie postępowania je poprawić. Po drugie: jest już duża wiedza i doświadczenie, jak przeprowadzać zamówienia.
Jakie są najczęstsze błędy?
Naruszenia są różne i te najczęściej występujące nie są naruszeniami z reguły rażącymi. Oczywiście, jeżeli je widzimy, to je wytykamy. Tym niemniej, staramy się koncentrować kontrolę na obszarach, w których one może nie są najczęstsze, ale są rażące, albowiem ograniczają w sposób nieuprawniony dostęp przedsiębiorców do ubiegania się o zamówienie publiczne. Chodzi tu chociażby o przypadki nieuzasadnionego formułowania wymagań stawianych wykonawcom, nieuprawnionego stosowania trybów, w których nie ma publikacji ogłoszenia o zamówieniu a, więc trybów wolnej ręki, negocjacji bez ogłoszenia oraz zapytania o cenę, a także o sytuacje, kiedy zamawiający nie stosuje ustawy pomimo że jest do tego zobowiązany.
Jakieś spektakularne przykłady naruszeń?
Na przykład wojsko, które kupiło poza ustawą samochody – 646 ciężarówek, albo rzeszowska policja, która kupiła 24 autobusy w trybie z wolnej ręki.
Wojsko i policja nie wiedzą, w jakim systemie prawnym działają?
Wiedzą, ale próbują nadużywać wyłączeń przewidzianych ustawą. Tu jest dużo do zrobienia, albowiem fakt zawarcia umowy często nie jest upubliczniany. Dlatego musimy koncentrować uwagę na obszarach, gdzie nie ma publikacji ogłoszenia o zamówieniu, w dopowiedzi na które każdy wykonawca może złoże złożyć swoją ofertę. W takich procedurach nie ma również efektywnej konkurencji oraz przejrzystości, a zatem jest większe ryzyko korupcji. Oczywiście kontrolujemy również inne procedury, ale tu sprawa jest trochę prostsza, albowiem, gdy jest publikacja ogłoszenia ryzyko zjawisk patologicznych jest mniejsze, gdyż procedura jest bardziej przejrzysta i poddana kontroli rynku np. wykonawców, stowarzyszeń, fundacji, związków pracodawców, czy też zwykłych obywateli.
Jakie jeszcze nowe trendy widać w zamówieniach po 2009 r.?
Rośnie efektywność udzielanych zamówień. Więcej przetargów kończy się zawarciem umowy: w 2008 r. 75 proc., w ubiegłym roku już 82 proc. To po części efekt zmiany prawa – przedtem zamawiający nie mógł korygować warunków w trakcie procedury, teraz może to zrobić, ale musi wydłużyć termin, by wykonawcy mieli możliwość zareagować. Właśnie z tego powodu co najmniej czterokrotnie zwiększyła się liczba sprostowań do ogłoszeń o zamówieniach. Wzrosła też efektywność ekonomiczna przetargów – w 69 proc. przypadków uzyskana cena była niższa niż szacowana przez zamawiającego wartość zamówienia. W 2008 r. ten wskaźnik wynosił 60 proc. To skutek przede wszystkim wzmożonej rywalizacji wykonawców o kontrakty, która bardzo nas cieszy.